El manejo de las políticas de privatización:
reflexiones, dilemas, recomendaciones
La privatización es un elemento
de un proceso mucho más amplio
Diseñar, instrumentar y evaluar las políticas de privatización fuera de su contexto político, económico y social, no tiene mucho sentido: la privatización es una pieza clave -pero tan sólo una pieza- dentro del amplio esfuerzo de modernización y redefinición del papel del Estado en la economía y de la democratización de la sociedad. Además, se trata de un proceso que avanza en función del marco macroeconómico general y al compás de lo que el consenso político permite.
En este contexto, una operación de privatización aislada, aunque su valor económico sea importante, no significa que la política de privatización de ese país sea exitosa. En los casos donde las operaciones de privatización se aíslan del contexto y sólo se ejecutan para compensar un "hueco" fiscal, se podría hablar de una privatización "perversa".
El clima político imperante en un momento dado y los vaivenes gubernamentales pueden ser más determinantes para los avances o retrocesos de las políticas de privatización que los factores meramente fiscales por ejemplo. De allí la importancia, para los privatizadores, de aprovechar las "ventanas de oportunidad" que se presentan, a veces, durante períodos de tiempo limitados y de duración impredecible (incluso más cortos que un período gubernamental). En este sentido, el manejo del proceso suele guiarse por el pragmatismo mucho más que por un plan preestablecido: se empieza por las empresas cuya privatización es más "fácil" en un momento dado (las cuales no forzosamente son las más importantes). El mismo criterio se aplica a la modalidad de privatización escogida: aunque el objetivo sea de vender la totalidad de las acciones, por ejemplo, las circunstancias políticas pueden dictar otra fórmula más aceptable para la opinión pública.
Por consiguiente, como parte del diseño técnico de una operación de privatización, hay que incluir el manejo de la información correspondiente a nivel de la opinión pública, para consolidar el consenso, "ganar imagen" y proceder evitando oposiciones y traumas (como los que puede generar la eliminación de un subsidio, por ejemplo) que pueden afectar la política en su conjunto.
Asimismo, los privatizadores deben aprender a evaluar cuán real es la resistencia a una privatización determinada (o al proceso en su conjunto). Para facilitarles la tarea, se mencionó en la reunión que se está desarrollando en la región una suerte de "tecnología" de la privatización que contribuye a solventar los obstáculos más recurrentes. Por ejemplo, se ha ido constatando, a la luz de la práctica, que el tema de la corrupción -que al inicio de los procesos en la región era señalado como un obstáculo inevitable- no es recurrente en estos procesos, y que la discusión tiende a centrarse en temas más positivos como la concentración monopólica o el impacto fiscal.
La participación de todos los actores involucrados en el proceso facilita la percepción de eventuales resistencias y la consolidación de consensos: en varios países de la región, los mecanismos institucionales encargados de las políticas incluyen representantes de los trabajadores, del sector privado y de los consumidores.
Las "ventanas de oportunidad" también implican esperar circunstancias más favorables, que a veces surgen, paradójicamente, en momentos en que el contexto no luce, a priori, como el más idóneo para privatizar. Por ejemplo, puede surgir repentinamente consenso político en favor de ciertas privatizaciones "sensitivas" aún cuando la política de privatización en su conjunto no ha avanzado de manera sostenida. Asimismo, la práctica demuestra que, a efectos de los inversionistas extranjeros interesados en participar en concesiones en el sector petrolero, por ejemplo, la clasificación del riesgo-país es menos importante que el atractivo de esa actividad. En conclusión, aprovechar las oportunidades circunstanciales ("hacer cuando se puede y no cuando se debe") puede ser la única solución políticamente viable, aún cuando el gobierno se expone, con este método, a pagar el costo económico de las oportunidades no aprovechadas, y a sacrificar beneficios de largo plazo ante ganancias de corto plazo.
Uno de los principales vínculos de las políticas de privatización es el que se observa con las normas de comercio e inversión y con las normas de competencia (las regulaciones antimonopolios guardan relación directa con las regulaciones post-privatización). Es por ello que en países como Francia y España, las privatizaciones se efectuaron no sólo por exigencias gerenciales y fiscales, sino por cumplir con las normas de la Unión Europea en estas materias. Es de suponer que en nuestra región, a medida que avance la normativa común dentro de los esquemas de integración subregional, o las negociaciones hemisféricas para una zona de libre comercio, haya que prever una articulación entre las regulaciones de las empresas privatizadas y las normas de competencia o de inversión.
En tal sentido, también cabe señalar el contexto multilateral: en los próximos meses, en el marco de la Organización Mundial de Comercio, es probable que se inicien las negociaciones de normas multilaterales en materia de inversión y de competencia, planteándose de esta forma una dimensión insospechada donde habrá de articularse la política de privatización con el contexto internacional y con la globalización de la economía nacional.
