La apuesta privatizadora de América Latina y el Caribe
Privatización y regulación
De manera general se acepta que tanto o más importante que el cambio de propiedad sobre los activos o bienes públicos, resulta ser la modificación de los marcos regulatorios para promover la apertura y la competencia en todos los ámbitos de la economía donde ello sea técnicamente posible.
Dado que la privatización -como se ha señalado anteriormente- ha estado en general acompañada de otras políticas de apertura, la liberalización comercial que de ella resulta ha actuado en muchos casos como generadora de competencia para las empresas que se privatizan y que no son monopolios naturales. Es el caso, por ejemplo, de la Compañía Mexicana del Cobre que, aun cuando fue vendida a los principales productores de cobre del país, fortaleciéndose de esta manera una tendencia monopólica, la reducción de las barreras arancelarias le impuso la disciplina de la competencia internacional1.
En otros casos, el papel de la competencia internacional es limitado y los riesgos de las conductas monopólicas se acentúan. Es el caso de Aerolíneas Argentinas, donde el grupo que adquirió la compañía era al mismo tiempo el principal accionista de Austral, el más importante competidor doméstico2. De esta manera, se consolidó un monopolio local que tiene capacidad de aplicar una política de subsidios cruzados en favor de las rutas internacionales y hacerle frente así a la competencia que efectivamente existe en ese terreno3.
En el caso de los monopolios naturales, la tendencia dominante en la región, y en los países en desarrollo de manera general, ha sido la de una modificación simultánea de los marcos regulatorios o incluso de una modificación rezagada con respecto a los procesos de privatización. Aún cuando esto no es lo ideal desde una perspectiva más técnica o racional, el hecho más importante es que la privatización ha servido como un factor desencadenante de la modernización de marcos regulatorios que en algunos casos no habían sufrido ningún tipo de revisión durante décadas. Por ello, se puede afirmar de manera general que en la región la privatización ha servido para ampliar y promover la competencia.
El proyecto jamaiquino de energía
Recientemente, en Octubre de 1994, fue concluido el esquema de financiamiento para un planta de energía de 60 megavatios en Rockfort, cerca de Kingston. El financiamiento se logrará a través de la creación de un Fondo de inversión en energía. La experiencia es de un gran valor por las siguientes razones:
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Se trata del mayor proyecto privado de infraestructura que se desarrolla en Jamaica hasta la fecha.
- Es el primer proyecto que se desarrolla bajo el esquema B.O.O (construye-posee-opera).
El esquema opera de la siguiente manera:
El Gobierno decide promover la construcción de la planta a través de inversión privada. Para ello convoca a una licitación pública internacional ofreciendo a los potenciales inversionistas una serie de condiciones que incluyen un contrato de compra de energía a la nueva planta por 20 años.
El monto total de recursos disponibles para el proyecto alcanza la suma de 144 millones de dólares. Los fondos serán levantados a través de la Agencia de Financiamiento de Proyectos del Caribe, la cual es una institución establecida en Puerto Rico para canalizar fondos de las corporaciones de Estados Unidos hacia proyectos privados en el Caribe. La Agencia emitirá bonos tanto para financiar la participación de capital de los inversionistas en el proyecto como para financiar deuda. El First Bank Corporation hace la subscripción (underwriting) de los bonos.
Dos bancos comerciales ofrecen garantías en respaldo de los bonos emitidos por la Agencia del Caribe, a través de cartas de crédito irrevocables. A su vez, estas cartas de crédito son respaldadas con garantías del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. Adicionalmente, la Agencia Multilateral de Garantía de Inversiones (MIGA) otorga seguros por guerra, disturbios civiles e inconvertibilidad de la moneda hasta por 50 millones de dólares.
Como consecuencia de este esquema, Jamaica verá incrementada su capacidad de generación eléctrica en aproximadamente un 10%, sin que ello implique comprometer los escasos fondos fiscales. Por el contrario, a través de esta iniciativa, Jamaica accede a los mercados internacionales de capital y le abre las puertas a otras posibles nuevas inversiones.
En algunos casos, especialmente en las grandes empresas de servicios como las telefónicas y las líneas aéreas, algunos derechos monopólicos han sido concedidos pero, en general, se puede notar:
i) que ello ha sido como compensación por fuertes programas de inversión que han sido exigidos por los gobiernos al momento de vender las empresas; y
ii) que tales derechos monopólicos han sido concedidos por tiempo limitado.
En el caso de la telefonía básica Argentina concedió 10 años, Venezuela 9, México 6 y Perú 5 años. Esta nueva situación representa sin duda un notable avance respecto a la situación de monopolios públicos indefinidos que regía para la mayoría de las empresas públicas de la región.
Por supuesto, los temas regulatorios son en sí mismos bastante complejos y además altamente dinámicos. Las continuas innovaciones tecnológicas obligan a una revisión también continua de los marcos regulatorios a objeto de propiciar la mejor asignación y distribución de los recursos en la sociedad. Los temas regulatorios son objeto de intensos debates en todas partes del mundo independientemente de los procesos de privatización. En países que como los nuestros descansaron durante décadas en una intervención generalizada del Estado en la economía, la privatización trae por primera vez la discusión sobre los marcos regulatorios. Pero es un error pensar que estos marcos regulatorios se definen de una vez por todas a propósito de la privatización y que se agotan con ésta. También es un error pensar que la capacidad regulatoria de Estados que han tenido una experiencia mínima o nula en la materia, se puede crear súbitamente, de manera paralela o simultánea con la transferencia de activos y funciones al sector privado. Estas dos cosas tienen grados distintos de complejidad y su logro, por tanto, difiere en el tiempo. Por supuesto, es responsabilidad de los formuladores de política el tratar de desarrollar los marcos regulatorios más adecuados antes de o a propósito de la privatización; pero es ingenuo esperar que este sea un proceso perfectamente sincronizado dadas las limitaciones antes mencionadas.
Dicho lo anterior, se puede mirar bajo otra perspectiva los diferentes problemas de regulación que enfrentan los países de la región en varias de las áreas privatizadas. Estos problemas van desde aspectos institucionales y administrativos como, por ejemplo, a qué organismo deben estar adscritos los entes regulatorios o cómo se dividen las responsabilidades regulatorias entre los organismos recién creados y los ministerios de los cuales dependen, hasta aspectos propiamente de regulación como, por ejemplo, cuando y hasta donde autorizar a las compañías de teléfonos privatizadas para que modifiquen los precios relativos de los distintos servicios que proveen (rebalanceo de tarifas). Muchos de estos problemas, como ya dijimos, estarán presentes de manera continua y cambiarán de naturaleza conforme se produzcan nuevos desarrollos tecnológicos. La capacidad de afrontar eficientemente estos problemas regulatorios es, precisamente, una de las nuevas capacidades que deberán desarrollar los Estados de la región4. Un primer paso en esa dirección ha sido la creación de nuevos entes regulatorios, en general bastante bien dotados técnica y profesionalmente en los países de la región que han acometido programas de privatización5.
Un problema que se ha presentado en algunos de los países que han privatizado obras de infraestructura, es el de la percepción que tiene la opinión pública de acuerdo a la cual el Estado falla en su función reguladora debido a las alzas que se producen en precios y tarifas a partir del momento en que se produce la privatización. En efecto, ha resultado difícil para los gobiernos explicar que, entre otras cosas, los problemas de las empresas públicas se han originado por los enormes rezagos que suelen producirse en los ajustes de precios y tarifas, y que tal forma de operar las empresas se hace definitivamente insostenible cuando estas pasan a manos del sector privado. En estos casos se trata más de un problema comunicacional que de un problema real de regulación.
1 Sin lugar a dudas que una mejor opción es siempre la de combinar la competencia internacional con la creación de competencia interna. Eso fue lo que hizo Brasil con SIDEBRAS, la empresa productora de acero. La empresa como tal fue cerrada y las plantas productoras de acero que la componían fueron vendidas separadamente. Además, el gobierno eliminó los controles de precios y las restricciones a las importaciones. El arancel promedio para importar productos de acero fue reducido progresivamente desde un 18% en 1990 hasta 7,5% en 1993. De este manera, el sector siderúrgico brasileño se hizo más competitivo.
2 Igualmente se debe decir que para el momento de la operación no había ningún otro ofertante. Es decir, que las únicas otras opciones disponibles eran la de mantener la empresa en manos del Estado, con los costos que ello implicaba, o cerrar la aerolínea. No resulta claro que alguna de estas dos opciones fuese una mejor alternativa a la que se adoptó.
3 Los organismos de promoción de la competencia que se han venido creando en los últimos años en la región pueden jugar un importante papel en esta materia. En Venezuela, ese organismo dictaminó que en la compra de la Línea Aeropostal Venezolana no podía participar el grupo que controlaba AVENSA, la principal competidora doméstica. Aquí es interesante destacar que, dado que AEROPOSTAL quebró, el poder de mercado de AVENSA igualmente terminó incrementándose.
4 Los temas regulatorios planteados a propósito de la privatización es una de las áreas donde los países de la región pudieran tener un mayor intercambio de experiencias.
5 En varios casos, los Gobiernos de la región han encontrado fórmulas para darle a estos entes regulatorios un estatuto legal distinto al de la administración pública, lo que les permite, por ejemplo, ofrecer remuneraciones a su personal que son competitivas con las del sector privado.
