La apuesta privatizadora de América Latina y el Caribe
¿Cómo se privatiza?
La preparación de la venta
No ha existido en la región un esquema único o dominante en cuanto a las reformas que se adelantan en las empresas como pasos previos a su privatización. En algunos casos, los gobiernos han emprendido todo tipo de reorganizaciones financieras, administrativas y laborales, como ocurrió en Chile en la segunda etapa de las privatizaciones (1985-1989), o en Colombia recientemente. En el otro extremo están Argentina y Venezuela, donde las reestructuraciones, la mayoría de las veces, han sido mínimas y básicamente limitadas a aspectos financieros.
Aun cuando la presión de la situación fiscal puede considerarse como uno de los factores más importantes que incide en la celeridad con la que se trata de vender las empresas (y ello incide sobre la magnitud de las reformas que se ejecutan de forma previa a la privatización) también existen elementos de política determinantes en la preparación de la venta. La reestructuración como paso previo a la privatización tiene pros y contras que deben ser evaluados desde un punto de vista político.
En algunos casos la reestructuración es absolutamente necesaria para promover la competencia o facilitar la venta. Es el caso de los grandes monopolios eléctricos que se descomponen en distintas empresas que luego son privatizadas de manera separada. En otros casos, la situación financiera de la empresa es tan comprometida que algún tipo de arreglo tiene que ser hecho antes de proceder a la venta. También existen los casos de empresas cuyas nóminas están excesivamente sobrecargadas y donde se supone que al Estado le resulta más fácil la liquidación de personal.
Sin embargo, la reestructuración tiene riesgos y plantea problemas importantes. En primer lugar, puede resultar en una operación que consuma demasiado tiempo, dando lugar a que se pierda la oportunidad de privatizar. En segundo lugar, puede demandar recursos importantes de los cuales precisamente carece el Estado. En tercer lugar, puede ocurrir que la reestructuración disminuya el número de potenciales interesados si ella no coincide con lo programas de inversión que estos últimos tienen.
Por estas razones es posible concluir que la reestructuración de las empresas públicas como paso previo a su privatización sólo debe adelantarse cuando se cumple alguna de las tres siguientes condiciones:
i) Cuando se requiere para permitir o promover la competencia;
ii) Cuando es absolutamente necesaria para hacer posible la venta; y
iii) Cuando el Estado tiene claras ventajas comparativas sobre el sector privado para adelantar la reestructuración de que se trate.
Reestructurar por otras razones, tales como la posibilidad de mejorar el precio de venta final de la empresa, implica suponer que el Estado tiene mayor capacidad de agregar valor que el sector privado, en una actividad de la cual precisamente se está retirando. En este sentido cabe decir que las mismas razones que aplican para la privatización, deben aplicar también para dejar al sector privado la tarea de la reestructuración de las empresas privatizadas.
El método de venta
La región ha experimentado hasta ahora con una gama amplia de esquemas o modalidades de privatización y se sigue innovando en la materia. Obviamente, la modalidad de privatización ha estado en alto grado determinada por el tipo de empresa o actividad que se privatiza, pero en general, la fórmula que ha predominado es la de la búsqueda de un inversionista estratégico al cual se le vende un porcentaje de acciones con el control de la empresa. Otro porcentaje de las acciones, que suele estar entre el 4% y el 20%, se le vende a los trabajadores de la empresa privatizada y el resto lo mantiene o lo lleva el Gobierno al mercado de capitales. Este ha sido el esquema utilizado en la venta de las empresas de telecomunicaciones, eléctricas y muchas otras. Bien se podría decir que este ha sido el esquema dominante en las grandes empresas.
Con este esquema de ventas, es obvio que lo que los gobiernos de la región han estado buscando de manera preferente es el acceso a capitales y tecnología para poder satisfacer las enormes necesidades de inversión y modernización que están planteadas en distintas áreas de la economía, especialmente en infraestructura, y que el sector público no está en capacidad de satisfacer. El objetivo de conseguir un inversionista estratégico para las grandes empresas que se privatizan ha predominado claramente sobre otros objetivos de política como el desarrollo del mercado de capitales.
En la venta del bloque accionario al inversionista estratégico ha predominado ampliamente la licitación pública1. Ello ha contribuido de manera notable a darle transparencia a los procesos de privatización, lo que a su vez ha contribuido a darle a ésta viabilidad política. En este sentido es digno de destacar que, siendo la privatización un proceso en el cual están involucradas continuas y cuantiosas operaciones mercantiles, no se ha convertido dicho proceso -como se pronosticó en algunos casos- en un centro de escándalos de corrupción en ningún país del área.
El esquema de capitalizaciones Boliviano
En Marzo de 1994 fue promulgada en Bolivia la llamada Ley de Capitalización. Esta Ley autoriza al Ejecutivo a constituir distintas sociedades anónimas con inversionistas privados, nacionales o extranjeros, para cada una de las cuales el Estado aporta las empresas públicas autorizadas por la Ley y los inversionistas privados aportan un valor equivalente en capital. En otros términos, se crea una sociedad anónima con dos veces el valor original de la empresa pública. Una vez capitalizada la empresa, el inversionista recibe el 50% de las acciones y el otro 50% de las acciones queda en manos del Estado para ser distribuido gratuitamente entre todos los trabajadores bolivianos mayores de 18 años.
La Ley establece que las empresas a ser capitalizadas son:
- YPFB (hidrocarburos)
- ENTEL (telecomunicaciones)
- ENDE (electricidad)
- EMV (fundiciones)
- LAB (aerolínea)
- ENFE (ferrocarriles)
El Gobierno estima el valor de estas seis empresas en unos tres mil millones de dólares. Ellas representan más del 50% de la actividad económica del país.
Además de la Ley de Capitalización, el Congreso Nacional aprobó la Ley del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE). Mediante esta Ley se crea el organismo que tendrá bajo su responsabilidad la regulación de los sectores en los cuales se producirán las privatizaciones. Esta actividad regulatoria estará a su vez enmarcada dentro de leyes sectoriales que están siendo igualmente aprobadas por el Congreso. Fue así como se aprobó, el pasado mes de Diciembre, la Ley de Electricidad en cuyo marco se adelantará la privatización de ENDE.
El esquema de capitalizaciones bolivianos constituye un esquema novedoso de privatización que intenta recoger y combinar las experiencias de los esquemas más tradicionales seguidos en América Latina y el Caribe o en algunos países de Europa Occidental con los esquemas de "vouchers" puestos en práctica en Europa Central y Oriental.
El método de pago
Diversas formas de pago se han establecido en la región. Dos de ellas destacan en el escenario de la privatización en América Latina y el Caribe: la fórmula de conversión de deuda puesta en practica inicialmente por Chile y utilizada posteriormente de manera amplia por otros países de la región (Argentina, México, Brasil, Perú) y la fórmula del estricto contado aplicada en Venezuela. Entre estas dos fórmulas se ha desarrollado una gama de combinaciones que incluye otras modalidades como el pago en activos y el crédito simple.
ARGENTINA
FORMA DE PAGO EN ALGUNAS PRIVATIZACIONES 1989-91
US $ MILES MILLONES
|
EMPRESAS |
CONTADO |
PAPELES DEUDA |
|
ENTEL NORTE |
316.4 |
2.720 |
|
ENTEL SUR |
277.5 |
2.309 |
|
AEROL. ARGENTINAS |
70 |
2.010 |
|
PETROQUIMIC |
46 |
131 |
|
TOTAL |
709 .9 |
7.170 |
Fuente: Center for International Economics. Citado en Sánchez Manuel, 1993.
En la medida en que la región se iba recuperando económicamente y el valor de la deuda en los mercados internacionales se incrementaba de manera sostenida, el mecanismo de conversión de deuda fue perdiendo atractivo. De esta manera, en 1993 y 1994, la privatización con mecanismos de conversión de deuda fue relativamente escasa2. Pero la reciente caída en el precio de los bonos Brady y otros papeles de deuda pública de la región ha vuelto a atraer atención sobre este mecanismo. Argentina espera privatizar en 1995 alrededor de 4 mil millones de dólares usando conversión de deuda, y Perú espera hacerlo por hasta mil millones. De acuerdo a lo que ha sido la experiencia internacional, este mecanismo funciona hasta tanto el valor de los papeles de deuda en el mercado secundario alcanza un nivel tal que hace poco atractiva la conversión.
La utilización de papeles de deuda como parte del pago ha representado en algunos casos un problema cuando ello no es una opción que tienen los inversionistas, sino más bien una exigencia. Así, en el caso de ENTEL, en Argentina, de los siete potenciales competidores por la adquisición de esta empresa, sólo dos llegaron hasta el final, alegándose como una de las razones para ello, la imposibilidad que tuvieron de acceder a suficientes papeles de deuda.
En Brasil, donde también se ha usado ampliamente el mecanismo de conversión de deuda en el programa de privatización, se han generado críticas a esta política, sobre la base de que el Gobierno acepta a valor facial papeles que están devaluados. El Gobierno ha alegado que si el precio de las empresas lo define el mercado, el descuento de los títulos de deuda está implícito en el precio que ofrecen los inversionistas.
Un mecanismo novedoso de pago es el que está contemplando Bolivia en su programa de capitalización. Este incluye la posibilidad de que los inversionistas privados paguen su participación en la empresa pública aportando activos o servicios que ésta requiere. Así, por ejemplo, en el caso de la privatización de la línea aérea, un inversionista extranjero (por ejemplo, otra línea aérea) podría hacerse socio de Lloyd Aéreo Boliviano aportando un avión que no desaparecería de su contabilidad sino que cambiaría de bandera.
El criterio de selección de los compradores
No ha existido un método único ni siquiera al interior de cada país de la región para seleccionar los compradores finales de las empresas públicas que se privatizan. Sin embargo, es posible apreciar un hecho y una tendencia dominantes:
i) el precio ofertado ha sido el elemento más importante para la selección de los nuevos inversionistas;
ii) el precio ofertado tiende a ser el único elemento para decidir la selección del nuevo propietario.
En numerosos casos de privatización en la región, el precio ofertado por los inversionistas interesados ha tenido una ponderación alta o dominante en la selección final; pero ese no ha sido el único elemento. Se le ha dado alguna ponderación también a los planes de inversión de los competidores3. Sin embargo, en los casos de privatización más reciente, el programa de inversión mínimo lo define el Gobierno y se convierte éste en una exigencia igual para todos los inversionistas4. Estos, habiendo sido ya precalificados, compiten estrictamente sobre la base del precio ofertado.5
La utilización de un único criterio -especialmente el precio- para la selección de los compradores de la empresa tiene dos grandes ventajas. Simplifica enormemente el proceso de selección, al remitirlo a un único indicador cuantificable y, por lo mismo, le da gran transparencia al proceso.
Habiendo sido previamente precalificados los potenciales inversionistas y habiendo sido igualmente definido el plan mínimo de inversión (cuando ello procede) por el Estado, se asegura que cualquiera sea el que gane de entre los competidores, se habrá hecho una buena decisión.
¿Quiénes compran?
La pregunta sobre quiénes compran las empresas públicas, ha sido un tema de debate en toda la región y en general, en todos los países con programas importantes de privatización.Tres tipos de preocupación han emergido con fuerza:
i) Preocupación por la "extranjerización"
ii) Preocupación por la "monopolización"
iii) Preocupación por la "calidad del sector privado comprador".
Con respecto al tema de la "extranjerización", es evidente que la privatización ha servido para captar y traer a la región volúmenes importantes de inversión extranjera. Pero eso ha sido un objetivo expresamente deseado de la política. Más aún, la privatización -como se refirió en otro aparte de este trabajo- generalmente se ha desarrollado en el contexto de un marco de políticas mucho más amplio que, entre otras cosas, ha liberalizado de manera importante los códigos de inversión extranjera. Pero, la presencia de mayores montos de capital extranjero -que la región necesita- no puede confundirse con la "extranjerización" de la economía en el sentido de que el Estado o los nacionales pierden el control sobre su economía. Tal cosa no es verdad por dos razones: en primer lugar porque al mirar la forma como nacionales y extranjeros han participado en los procesos de privatización en distintos países de la región, se constata que en general los nacionales han tenido un rol protagónico mucho más fuerte; en segundo lugar porque al lado de los procesos de privatización se ha producido una renovación del aparato estatal, medido al menos en su capacidad regulatoria, que lejos de debilitarlo lo ha fortalecido. Expresión de este fenómeno son los diferentes órganos regulatorios que se han ido creando en la región, los cuales en general se desempeñan de acuerdo al estado del arte en la materia que les corresponde regular.
EL CASO ARGENTINO. COMPOSICION DE LA INVERSION SEGUN NACIONALIDAD DE LOS INVERSIONISTAS
al 31 de Agosto de 1994
|
Nacionalidad |
Participac. porcentual |
|
ARGENTINA |
40,23 |
|
ESTADOS UNIDOS |
16,16 |
|
ESPAÑA |
12,42 |
|
CHILE |
7,63 |
|
ITALIA |
7,46 |
|
FRANCIA |
5,83 |
|
CANADA |
3,17 |
|
GRAN BRETAÑA |
2,32 |
|
FONDOS COMUNES |
0,98 |
|
AUSTRALIA |
0,57 |
|
SUIZA |
0,52 |
|
BELGICA |
0,46 |
|
PANAMA |
0,42 |
|
ISLAS CAIMAN |
0,40 |
|
ARABIA SAUDITA |
0,38 |
|
JAPON |
0,36 |
|
BRASIL |
0,34 |
|
GRECIA |
0,14 |
|
URUGUAY |
0,08 |
|
COREA |
0,08 |
|
ECUADOR |
0,03 |
|
HOLANDA |
0,02 |
|
INDIA |
0,01 |
|
TOTAL |
100,00 |
Fuente: Ministerio de Economía de Argentina. Diciembre, 1994.
Como lo muestra el ejemplo de Argentina, la privatización ha sido una poderosa palanca para atraer capitales de todas partes de mundo. Un total de 22 nacionalidades están representadas en los capitales que han ido a participar del proceso de privatización de ese país. Aún así, han sido los propios argentinos quienes por un margen bastante amplio han adquirido el mayor porcentaje de activos vendidos por el Estado. Ello es un argumento contundente contra los temores de una excesiva "extranjerización" que supuestamente puede producirse como resultado de los programas de privatización en la región. Si la privatización se desarrolla en un contexto adecuado, en el cual existe una creciente confianza en la economía del país, es de esperar que los capitales nacionales -separadamente o en asociación con los capitales extranjeros- participen ampliamente de las oportunidades de negocios que se abren con la privatización6. En todo caso, esta preocupación por la "extranjerización" de la economía ha movido a algunas autoridades de la región a definir límites a la participación de los capitales extranjeros en las empresas que se privatizan. En algunos países este límite se ha establecido sólo para algunas empresas (por ejemplo, las líneas aéreas). En Brasil, en cambio, se estableció que la participación extranjera no podía sobrepasar el 40% de las acciones con derecho a voto en las empresas privatizadas.
En lo que respecta a la preocupación por la "monopolización", ciertamente depende de los marcos regulatorios que se establezcan a propósito de la privatización. Pero, de manera general, se puede afirmar que en ningún caso se ha incrementado el grado de monopolización de la economía como consecuencia directa de la política de privatización. En el peor de los casos, lo que se ha producido es la conversión de un monopolio público en uno privado y aún así, es difícil encontrar en la región casos de este tipo donde no se haya introducido algún elemento nuevo de competencia.
En lo que respecta a la "calidad del sector privado" a cuyas manos pasan las empresas públicas, hay varios ejemplos en la región de experiencias fallidas en cuanto a la evolución posterior de las empresas privatizadas. El caso más notable es el de la primera ronda de privatizaciones en Chile. Pero también hay otros casos como el de dos bancos comerciales en Venezuela que han retornado a manos del Estado, tres años después de su privatización. Sobre este particular conviene puntualizar los siguientes aspectos:
i) La privatización no es una garantía de futuro desempeño exitoso de las empresas. Al contrario, cuando una empresa se privatiza se le está dejando a la suerte del mercado y uno de los destinos que puede correr es el de la quiebra o la desaparición. Es en manos del Estado donde las empresas públicas, inclusive las más ineficientes, nunca quiebran pero, por supuesto, con un gran costo para la sociedad.
Sin embargo, se desprende de la crítica pública a la privatización -por los casos de empresas que quiebran luego de su traspaso al sector privado- que algunos gobiernos, en su esfuerzo por ganar adeptos sobrevenden la política de privatización y trasmiten la idea de que las empresas privatizadas están "blindadas" contra toda posibilidad de quiebra o mal desempeño.
ii) La suerte de las empresas privatizadas está también asociada al desempeño general de la economía y de los sectores donde estas operan.
Dos ejemplos sirven para ilustrar este punto. Uno es el de las líneas aéreas. Independientemente de todas las fallas que puedan haber habido en los procesos de privatización de las líneas aéreas de la región y en el diseño de los marcos regulatorios donde a éstas les corresponde operar, un hecho cierto es que esta industria ha estado sometida en los últimos cuatro años a una de las crisis internacionales más profundas de su historia, lo cual ha implicado la quiebra de grandes operadoras a nivel mundial, así como la reestructuración y fusión de muchas otras. Todavía hoy, tan solo en los Estados Unidos, están paradas en tierra unas mil aeronaves como consecuencia de la crisis que vive la industria. Esta misma situación ha dificultado la privatización de otras líneas en la región, tales como la Lloyd Boliviana y Aeropostal de Venezuela, la cual fue declarada en quiebra recientemente.
El otro ejemplo es el de los bancos venezolanos. Dos de las instituciones bancarias privatizadas en el año de 1991 (Banco Italo Venezolano y Banco República) han vuelto a manos del Estado venezolano en 1994. Pero ello ha ocurrido en medio de una profunda crisis bancaria que se considera entre las más grandes (en relación al tamaño de la economía) de las que se tiene conocimiento internacionalmente. Junto a los dos bancos antes mencionados, han quebrado igualmente más de quince otras instituciones financieras, incluyendo a las que hasta hace poco eran de las más antiguas y sólidas entidades bancarias privadas del país7.
iii) La suerte de las empresas privatizadas ciertamente está también asociada a la calidad de los inversionistas privados que las adquieren y, en este aspecto, la política de privatización sí tiene una responsabilidad directa. En esta materia, la región ha realizado un gran aprendizaje pues hoy en día, en prácticamente todas las privatizaciones de empresas de algún tamaño significativo, se cumple un proceso de pre-calificación de los potenciales inversionistas que asegura un mínimo de solvencia financiera y técnica de parte de éstos. El avance es notable con respecto a lo que fue la experiencia inicial de Chile, México y Argentina.
Participación de los trabajadores
Al igual que ha ocurrido en otras partes del mundo, en América Latina y el Caribe, en la mayoría de las privatizaciones, a los trabajadores se les ha ofrecido participación accionaria con condiciones especiales de pago. Los rangos de participación suelen estar entre un 5 % y un 20%.
La participación de los trabajadores en los programas de privatización ha perseguido dos objetivos fundamentales según se desprende de las políticas formuladas por los gobiernos de la región:
i) Democratizar la riqueza y la distribución del ingreso;
ii) Crear incentivos para una operación más eficiente de la empresa.
iii) Facilitar políticamente el proceso;
iv) Hacer más difícil la re-estatización de la empresa por parte de un futuro gobierno.
¿Quiénes ganan? ¿Quiénes pierden?
Un estudio reciente (Galal 94) discute las consecuencias de la privatización sobre el bienestar social . El trabajo analiza los casos del Reino Unido, Chile, Malasia y México. Se evalúa el comportamiento de un total de 12 empresas y se compara el desempeño de la empresas en el período post-privatización con el comportamiento que se presume hubiesen tenido estas empresas de haber continuado en manos del Estado. El trabajo intenta cuantificar los efectos de la privatización sobre los distintos actores económicos (compradores de la empresa, consumidores, gobierno, competidores y trabajadores). Las empresas latinoamericanas evaluadas son Chilgener y Enersis (electricidad) y Compañía de teléfonos en el caso de Chile; y Aeroméxico, Mexicana de Aviación y Compañía de teléfonos, en el caso de México. La síntesis de los diferentes casos indica lo siguiente en relación a los diferentes actores económicos:
Trabajadores: de los doce casos estudiados, los autores encuentran que en ninguno los trabajadores pierden como resultado de la privatización; mientras que en diez de los casos resultan ganadores. Los trabajadores resultan beneficiados de la revalorización de sus acciones en varios casos que incluyen Teléfonos de Mexico y Enersis, la distribuidora eléctrica chilena.
Consumidores: Los autores encuentran que los consumidores pierden en cinco de los casos estudiados, como consecuencia del aumento en los precios de los bienes producidos por las empresas privatizadas. Sin embargo, esta consideración no evalúa -tal como los propios autores lo reconocen- si el incremento de precios se requería para hacer viable la empresa en cuestión o si se trató de un ejercicio de poder monopólico de la empresa en perjuicio de los consumidores.
Gobierno y compradores: En todos los casos, las ganancias de las empresas se incrementaron. Por otra parte, el impacto fiscal fue positivo en nueve de los doce casos.
Extranjeros y nacionales: A los inversionistas extranjeros les va bien en los procesos de privatización, pero a los nacionales les va aún mejor. Los grupos nacionales aparecen ganando en todos los casos, excepto en Mexicana de Aviación. Los inversionistas extranjeros aparecen perdiendo en tres casos: British Airways, Mexicana de Aviación y Aeroméxico.
Aun cuando no se expresan explícitamente en las declaraciones de política oficial, emergen en el discurso de quienes tienen la responsabilidad directa de impulsar la privatización dos objetivos adicionales a los anteriores:
Al sumar estos cuatro objetivos que usualmente se proponen los gobiernos mediante los programas de participación de los trabajadores en el proceso de privatización, resulta claro que si resultan bien ejecutados, tales programas, además de facilitar la venta de las empresas, pueden incrementar igualmente su valor.
Aún no existe mucha información sobre cómo se han desenvuelto los programas de participación laboral en los procesos de privatización de la región. Generalmente estos son anunciados al inicio del proceso, pero luego toma tiempo para que se concreten. Por lo tanto, poco se sabe sobre el verdadero impacto de esta política en términos de número de trabajadores que hoy son accionistas de las empresas o transferencia real de riqueza que se produjo a su favor. Por su trascendencia, este tema debería formar parte de la agenda de investigación de aquellas instituciones preocupadas por el bienestar de los trabajadores.
1 El término licitación pública se presta a confusión. En el caso que nos ocupa, se utiliza el término para referirse al acto en el cual el Gobierno invita a todos aquellos que reúnen un mínimo de condiciones para que presenten ofertas por el bloque accionario que da el control de la empresa. En otro sentido, esto es más bien una licitación privada en el sentido de que no se hace a través de la bolsa de valores.
2 Se estima que entre 1985 y 1993, 80% del total de las operaciones de conversión de deuda en el mundo tuvieron lugar en la región.
3 En el caso, por ejemplo, de Aerolíneas Argentinas, se le dio un 70% de ponderación al precio, un 25% a los planes de inversión de los competidores y un 5% a otros factores.
4 Los programas de inversión, como exigencia al inversionista, sólo tienen sentido cuando se trata de obras o empresas de infraestructura con acentuado carácter monopólico. En los casos de empresas que actúan en mercados competidos, es de suponer que el inversionista conoce mejor que el Estado las potencialidades de la empresa que se privatiza.
5 Este fue el esquema que se utilizó en la privatización de la CANTV, la compañía de teléfonos de Venezuela.
6 En el caso de México, el 98% de las 156 empresas vendidas entre enero de 1987 y agosto de 1991 fue adquirido por inversionistas mexicanos (Documento de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de México. Citado por Galal, 94).
7 De la misma manera, el desempeño macroeconómico reciente de México, ha puesto una enorme presión sobre el sistema financiero que incluye, obviamente, la banca recientemente privatizada.
