Las tendencias demográficas en una gran parte del mundo son que un número menor de trabajadores pagan impuestos para sostener a un número creciente de pensionistas que viven más tiempo. Los expertos afirman esto está causando una crisis mundial en el financiamiento público de las pensiones de los ancianos y ha impulsado a muchos gobiernos a comenzar a privatizar los planes de pensión o, por lo menos, a estudiar esta alternativa.
Los expertos del Banco Mundial efectuaron un estudio amplio de las provisiones de pensión en todo el mundo entre 1992 y 1994. Examinaron la experiencia de un siglo con programas PAYGO (siglas en inglés de "Pay-As-You-Go" o pago a medida que se avanza) financiados públicamente. PAYGO, el método más extendido de financiamiento de pensiones, usa impuestos sobre los salarios de los trabajadores en actividad para pagar los beneficios de los trabajadores retirados.
El economista especializado en pensiones del Banco Mundial, Robert J. Palacios, dice que los expertos determinaron que los planes de pensión PAYGO tienen un ciclo de vida que eventualmente conduce a un deterioro de su capacidad de continuar, no importa cual sea el país donde se lo aplique.
Palacios fue entrevistado por el redactor de asuntos económicos de USIS Warner Rose.
Pregunta: ¿Podría describir el "ciclo de vida" del sistema de pensiones PAYGO?
Palacios: El ciclo de vida tiene tres etapas. La primera etapa cubre la época en que se establece el esquema. Esto ocurre generalmente cuando la persona promedio en el país es relativamente joven. Durante algún tiempo habrá pocos pensionistas en el nuevo sistema, y la proporción de trabajadores a pensionistas es muy favorable. El financiamiento del esquema requerirá impuestos bastante bajos sobre los salarios.
En la segunda etapa, el sistema comienza a madurar; más gente es elegible para recibir pensiones y con frecuencia aumentan las promesas del gobierno a los pensionistas. Frecuentemente se agotan los fondos separados para financiar el sistema, si es que los había. Las tasas de impuestos sobre los salarios ahora tienden a subir y el sistema encuentra sus primeros problemas financieros.
En la tercera etapa, tenemos un sistema de pensión maduro con una estructura demográfica relativamente más anciana. La proporción de trabajador a pensionista es cada vez menos favorable. En algunos países, en la última parte de esta etapa, hay menos de dos trabajadores por pensionista. Los esquemas con frecuencia tienen déficit. Los impuestos sobre los salarios aumentan frecuentemente, haciendo mucho más cara la mano de obra. Los impuestos altos también alientan la evasión dondequiera que sea posible. Algunas veces comienzan a dejar de cumplirse las promesas de beneficios. Vemos esta configuración una y otra vez. Todos los países llegan tarde o temprano a esta tercera etapa.
P: ¿Es un problema en todo el mundo?
Palacios: Sí. La mayor parte de los países tienen alguna clase de sistema de pensiones públicas, por lo menos que cubre a los empleados gubernamentales y que por lo general también protege a los empleados asalariados del sector privado. La mayoría usan esquemas de pensión PAYGO relacionados con los salarios devengados. Alrededor de la mitad de la fuerza laboral del mundo está cubierta por semejantes planes. En los países industrializados la cobertura es casi universal. La mayoría de los sistemas de pensión de las naciones industrializadas han llegado a la tercera etapa, con unas pocas excepciones notables. Lo mismo ha ocurrido en los países en desarrollo con poblaciones de mayor edad que han tenido programas de pensión durante algún tiempo.
P: ¿Enfrentarán los países en desarrollo el problema de la tercera etapa más rápidamente que las naciones industrializadas?
Palacios: Sí. En países de ingresos medianos, como Venezuela y México, el proceso de envejecimiento es muy rápido. Les está llevando apenas una tercera parte o la mitad del tiempo experimentar el envejecimiento demográfico que ocurrió en los países industrializados. Esto se debe al éxito de la diseminación de la tecnología médica, control de natalidad y otras cosas.
Esto significa que el tiempo que tienen estos países para ajustar sus políticas y separarlas de una dependencia completa de los esquemas PAYGO para la oleada de pensionistas que se avecina es más breve de lo que fue en las naciones industrializadas.
En China, con una quinta parte de la población mundial, la situación es completamente dramática debido a que el cambio demográfico es acelerado por la política de un hijo por pareja y por ganancias sustanciales en la longevidad.
P: ¿Podría describir las distorsiones económicas que los sistemas PAYGO causan en los mercados laborales?
Palacios: Las distorsiones son las causadas por altos impuestos marginales sobre la mano de obra, que son bien conocidas. No se trata solamente de la porción de impuestos relacionados con la pensión, sino también de los impuestos a la salud y al desempleo y otros gravámenes específicos que, sumados, en algunos países exceden lo que le queda del salario al trabajador para llevar a casa.
Estos costos distorsionan la manera en que las empresas requieren mano de obra. Mucho del alto desempleo que vemos hoy en Europa se puede explicar por las condiciones rígidas del mercado laboral y las altas tasas de impuestos a los salarios.
Actualmente, debido a que el sistema de pensiones y algunas de las otras categorías de seguridad social se financian sobre esta base PAYGO, los únicos fondos disponibles para financiar esos gastos crecientes vienen de los trabajadores actuales. Y por lo tanto, si se tiene sólo una cantidad limitada de trabajadores actuales, hay que aumentar los impuestos sobre sus salarios.
P: ¿Podría explicar el concepto de la deuda de pensión implícita que en muchos países excede a la deuda pública explícita?
Palacios: La deuda de pensión implícita se refiere a las promesas sin financiamiento que hacen los gobiernos a los trabajadores y pensionistas. Hay diferentes métodos para medirla. Los países industrializados tienden a tener deudas de pensión implícitas que son más grandes que sus deudas públicas oficiales. El problema es que las obligaciones implícitas de los programas de pensión generalmente no aparecen en las cuentas del gobierno. No obstante, hay un reconocimiento creciente de que estas promesas de pensión son tan reales como la deuda oficial del gobierno. En algunos países, como Polonia y Brasil, los tribunales han afirmado incluso que las promesas están protegidas por la constitución.
P: ¿Cómo resuelven este problema los países?
Palacios: Deben tomarse ciertas medidas, como aumentar la edad del retiro. Pero la solución a largo plazo requiere el reemplazo por lo menos parcial del sistema PAYGO con un programa de pensión privatizado en el cual los trabajadores hacen contribuciones que se invierten en fondos bien regulados que hacen transacciones en valores y bonos.
P: ¿Podría explicar el sistema de pilares múltiples de la privatización de las pensiones?
Palacios: El arreglo de pilares múltiples separa las dos funciones principales de los sistemas de pensión públicos: redistribución del ingreso y ahorros para el retiro.
El primer pilar del sistema es un programa garantizado por el gobierno que asegura una pensión básica a todos los retirados, sin tener en cuenta cuanto contribuyó cada trabajador individual al sistema. Esto es esencialmente un programa de redistribución del gobierno dirigido a reducir la pobreza entre los ancianos. Se financia con impuestos y el tipo de impuesto depende de las condiciones de cada país.
El segundo pilar involucra ahorros para el retiro. Se obliga al trabajador a ahorrar, de manera que tendrá una cierta cantidad de dinero juntada para su retiro. Estos ahorros forzados con frecuencia se justifican sobre la base de que muchos trabajadores no ahorran lo suficiente para su retiro.
Este segundo pilar es donde el Banco Mundial cree que debería comenzar la privatización. El gobierno ordena los ahorros, mantiene alguna supervisión de control y en algunos casos proporciona garantías, pero los fondos mismos se colocan en un sistema administrado privadamente.
El tercer pilar es simplemente una extensión del segundo en el sentido de que se alienta a los trabajadores para que hagan ahorros adicionales, voluntarios, para su retiro. Aunque esos ahorros no son obligatorios, el gobierno podría proporcionar incentivos en el código impositivo o a través de otros medios.
En el tercer pilar podrían permitirse inversiones mucho más liberales, y el gobierno no proporcionaría necesariamente ninguna garantía.
Nosotros abogamos por planes de contribución definidos para el segundo pilar, o sea que el trabajador se compromete a hacer ciertas contribuciones, pero lo que retira al jubilarse depende de cuan bien anduvieron sus inversiones. Una ventaja de los planes de contribución definidos es que generalmente se pueden llevar de un empleo a otro; la tenencia y aumento del plan no depende de permanecer en el mismo empleo.
P: ¿En qué parte del mundo está funcionando este nuevo sistema de tres pilares?
Palacios: Chile ha tenido un sistema privatizado muy exitoso durante los últimos 15 años. La tasa anual promedio de ganancia hasta ahora ha sido de alrededor del 12 al 13 por ciento, y el sistema no ha experimentado ningún fracaso importante. Los trabajadores en Chile pueden esperar que tendrán pensiones mejores de las que habrían tenido con el sistema anterior, que virtualmente se había derrumbado.
En ese sentido se trata de un sistema muy exitoso. No creo que sea fácil decir que Chile tiene el sistema de más éxito porque las condiciones en diferentes países pueden variar drásticamente. Por ejemplo, en Chile muchos trabajadores no contribuyen de manera regular. Y el sistema funciona desde hace apenas 15 años, período que no es muy largo en lo que se refiere a sistemas de pensiones.
Algunos de los otros países con sistemas de pilares múltiples han tenido experiencias aún más breves. Desde mediados de la década de 1980 Suiza requiere que todos los empleados pertenezcan a un esquema privado. Australia hizo lo mismo en 1993. El Reino Unido ha permitido a los trabajadores que decidan no participar en el sistema público relacionado con los ingresos donde fines de la década de 1980. Aún más recientemente, a comienzos de la década de 1990, Argentina, Colombia y Perú cambiaron a sistemas de pilares múltiples, y pronto serán seguidos por México y probablemente Venezuela. Hasta ahora los resultados en esos países han sido muy positivos, y más y más países están considerando el sistema de pilares múltiples.
P: ¿Cree usted que la existencia del segundo y tercer pilar alienta el establecimiento de fondos mutuos privados? ¿Alientan a las compañías a emitir acciones?
Palacios: En Chile, el establecimiento del sistema de pensión privatizado claramente ayudó a desarrollar los mercados de capitales de ese país. Alentó a las compañías chilenas a emitir acciones y ayudó a crear demanda por parte de inversionistas institucionales de acciones de compañías que fueron privatizadas. Antes de esta reforma no había mercado de bonos a mediano o largo plazo en Chile. Ahora existe, y eso se debe en gran parte a que hay un sector de fondos de pensión que tiene bienes que ahora representan el 40 por ciento del PIB (producto interno bruto). Los planes de pensión chilenos tienen bonos empresariales, bonos de gobierno a largo plazo y acciones.
En países donde los mercados de capitales está bien desarrollados, la creación de sistemas de pilares múltiples ha tenido un impacto positivo en cosas como la liquidez de los mercados y la capitalización del mercado de valores. En Holanda y en Suiza, por ejemplo, el fondo de pensión de los inversionistas institucionales en particular posee una gran cantidad de bienes en dichos países. Y la capitalización del mercado de valores es de más del 100 por ciento del PIB, en gran parte gracias a las inversiones de los fondos de pensión.
Muchos países que consideran esta clase de reforma deben crear primero las condiciones conducentes al desarrollo saludable de un sector de pensión privado.
P: ¿Cuáles son las condiciones básicas para el sistema de pilares múltiples?
Palacios: Las condiciones básicas incluyen un sistema bancario privado rudimentario y mercados de capital, y la capacidad del gobierno para supervisarlos. No estamos hablando de mercados financieros bien desarrollados, sino del mínimo necesario para absorber eficiente y seguramente los ahorros de retiro de los trabajadores. Argentina y Hungría, por ejemplo, tienen una capitalización de mercados de valores relativamente baja --del 5 al 10 por ciento del PIB--, pero esto, junto con otras oportunidades de inversiones reguladas, proporciona una base suficiente sobre la cual construir el segundo pilar. Las dos cosas --los mercados de capital y los fondos de pensión del país-- crecen y se refuerzan una a la otra con el transcurso del tiempo. Desde luego, algunos países no deberían avanzar con la privatización de las pensiones hasta que se hayan efectuado reformas más básicas, como la de un sistema bancario privado. En cambio, deberían asegurar que la deuda de pensión implícita en el sistema PAYGO se mantiene controlada. Esto facilitará la introducción del pilar privado cuando sea el momento oportuno.
P: ¿Qué clases de garantías se necesitan en el segundo y tercer pilar para dar confianza a los trabajadores en que el dinero estará allí cuando se jubilen?
Palacios: Las garantías variarán de país en país. Por ejemplo, podría haber una garantía de la pensión mínima que resultaría de semejante arreglo, como en el caso de Chile. Allí el gobierno paga la diferencia entre un cierto nivel de pensión mínima y la renta vitalicia que se puede comprar con los ahorros de retiro acumulados en una cuenta individual.
En un sentido, la mejor garantía es una fuerte supervisión que hace cumplir las reglas de juego. Estas reglas tienen que equilibrar la necesidad de flexibilidad con la seguridad financiera y deben adaptarse a las condiciones cambiantes con el transcurso del tiempo. Por lo menos, el gobierno por lo general garantizará el sistema contra el fraude y el robo. La garantía y la estructura de supervisión también dependerán de la manera en que se establece el segundo pilar. Puede fundarse en pensiones ocupacionales, como en Australia, o en planes individuales con compañías que se especializan en la provisión de servicios jubilatorios, como en la Argentina.
