Las empresas estatales no han hecho las inversiones en educación, atención de salud y otros sectores sociales que son esenciales para una economía competitiva a nivel global, afirma Jan Piercy, la funcionaria de Hacienda que se desempeña como directora ejecutiva de Estados Unidos en el Banco Mundial. "Tal como se conoce esta vinculación, existe una aceptación mucho más amplia de la necesidad de privatización como elemento crítico del crecimiento y desarrollo de un país y su habilidad de competir a nivel mundial", declaró la funcionaria
Señala la señora Piercy que, durante la pasada media década, se emprendieron algunos proyectos de privatización sin tomar mucho en cuenta la política regulatoria o impositiva que apuntala la infraestructura social de un país.
"Existe la convicción firme de que se deben tomar más medidas relacionadas con la política y regulación del sector privado, que hay que prestar más atención al acceso a las oportunidades para la tenencia", dice Piercy. Agrega que el Banco Mundial desempeña una función vital en el proceso de privatización a través del asesoramiento, los préstamos y las garantías que proporciona, con especial hincapié en la promoción de pequeñas y medianas empresas, las capacidades administrativas, acceso a capital y a crédito, y a la tecnología de la información.
A continuación una entrevista con la Sra Piercy realizada por Jon Schaffer, redactor de USIS para asuntos económicos.
Pregunta: Las empresas estatales, que antes dominaban la minería, las industrias básicas, los servicios públicos y la infraestructura en todo el mundo, se van convirtiendo cada vez más en intereses del sector privado. ¿Podría proporcionarnos los antecedentes de esta transformación?
Piercy: En los últimos tres años se ha efectuado un cambio notable en los organismos decisorios del Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y otras instituciones de desarrollo; cambio que ha sido encabezado por Estados Unidos. Hay ahora un consenso de apoyo a la privatización de las empresas estatales y el reconocimiento de que dichas empresas empobrecen y desaceleran la economía total, e inhíben inversiones que son esenciales para los desembolsos en el sector social, particularmente en las áreas de educación y salud. Tal como se conoce esta vinculación, existe una aceptación mucho más amplia de la necesidad de privatización como elemento crítico del crecimiento y desarrollo de un país y su habilidad de competir a nivel mundial.
El debate que hay ahora en estas instituciones gira en torno al momento, la secuencia y el capital neto, y no si es preferible que sea propiedad del sector privado o del estado.
P: Con la experiencia que ha obtenido durante una década, ¿tiene el Banco trazado el camino para un país que quiera dirigirse a la privatización?
Piercy: Creo que aún nos encontramos en etapa de aprendizaje. Hay pruebas que demuestran tanto el éxito como el fracaso de una serie de modelos de privatización -- desde vales hasta venta directa a licitantes extranjeros y nacionales --, y creo que generalmente es necesaria una combinación de los medios.
Mucho depende de la disponibilidad de crédito y de capital, y de la creación de una nueva actitud en el sector financiero hacia las empresas pequeñas y medianas. Para las personas acostumbradas a una economía de planificación centralizada, la idea de que una empresa pequeña pueda ser esencial para la salud de la economía resulta algo extraña. El Banco Europeo de Reconstrucción y Fomento (BERF) y la Corporación Financiera Internacional (CFI), brazo del Banco Mundial para el sector privado, participan ahora en una serie de programas que proporcionan acceso a líneas de crédito y asistencia técnica a bancos en Rusia, con el fin de orientar al sector financiero hacia esas empresas pequeñas y medianas. Estos programas se extienden a otros países de la ex Unión Soviética.
P: ¿De modo que los modelos de privatización tienen que atender las circunstancias diferentes que se producen en cada país?
Piercy: Por supuesto. En la ex Unión Soviética, los países se encuentran en las primeras etapas de hacer la conversión de las entidades nacionales a la entrega de servicios por el sector privado.
No obstante, en el caso de América Latina algunas de las dudas que surgen sobre la privatización tienen que ver con a quién se le dará la oportunidad de adquirir una empresa estatal. Hemos visto la creación de algunos monopolios en el sector privado, que no por ser en el sector privado dejan de ser monopolios. Existe la convicción firme de que se deben tomar más medidas relacionadas con la política y regulación del sector privado, que hay que prestar más atención al acceso a las oportunidades para la tenencia de propiedades.
P: ¿Cómo se beneficia un país donde una empresa privatizada mantiene una posición monopolista?
Piercy: Le favorece más porque se pone fin al empobrecimiento del presupuesto nacional por las empresas estatales no rentables y se canaliza el dinero hacia fines más productivos. Es mejor porque es más probable que ahora esa empresa opere sobre una base competitiva y eficaz en función de los costos, y que como consecuencia se convierta en un elemento productivo que contribuye a la inversión y al ahorro en el país. Y es más favorable porque, a menudo, la empresa privatizada es una combinación de propietarios nacionales e internacionales que importa y demuestra prácticas comerciales más eficaces. La divulgación de ideas sobre el comercio es beneficiosa no sólo para esa compañía en particular, sino para otros en la industria.
A la misma vez, la posición monopolista presenta problemas porque existe con frecuencia una brecha entre la privatización de ciertas empresas estatales y el desarrollo de sistemas avanzados regulatorios e impositivos que contribuyen al equilibrio de algunas industrias. Ciertamente que algunas de las primeras privatizaciones no se llevaron a cabo con la debida transparencia y rendición de cuentas. Creo que esas primeras experiencias ahora se toman en cuenta en la privatización actualmente en curso.
Hay en todo el mundo un verdadero cambio, en lo referente a las transacciones de las empresas públicas que ahora se llevan a cabo de manera más transparente, causado en parte por los adelantos de la comunicación electrónica que facilita la supervisión de las acciones del gobierno. De modo que, en este entorno, va a ser más y más difícil llegar a "acuerdos especiales" de privatización en una escala mayor.
P: Aun con los adelantos en las comunicaciones y la creciente transparencia, hay numerosos ejemplos de cómo la privatización rápida ha incrementado la corrupción y el soborno. ¿Cómo ha abordado el Banco Mundial esta cuestión?
Piercy: Es evidente que los costos económicos de la corrupción en el proceso de privatización son significativos, especialmente si se toma en cuenta el efecto disuasor sobre la inversión extranjera. El presidente del Banco Mundial, [James] Wolfensohn, anunció en octubre de 1996 que el Banco emprendería con renovado vigor los esfuerzos contra la corrupción. A dicho anuncio le siguieron las declaraciones del Secretario de Hacienda de Estados Unidos, Robert Rubin, quien hablando en calidad de ex banquero de inversiones, dijo que los países con fama de ser corruptos desalientan la inversión internacional.
Creo que el hablar sobre la inaceptabilidad de la corrupción, el estar dispuesto a tomar medidas cuando haya pruebas concretas de ella, tod está empezando a ejercer la presión necesaria para eliminar las prácticas de la corrupción.
P: Usted dijo antes que los países necesitan crear nuevas "oportunidades de tenencia de propiedades" como parte del proceso de privatización. ¿Quiere elaborar un poco más sobre este tema?
Piercy: Se está prestando más atención a la cuestión del acceso a crédito de la población muy pobre -- los programas de microfinanciamiento. Por ejemplo, América Latina ha logrado un crecimiento impresionante, pero persiste la pobreza y las grandes disparidades entre los que son ricos y los que son pobres. El Banco Sol de Bolivia, por ejemplo, que está constituido por un número muy pequeño de prestatarios telativamente pobres, ha alcanzado ahora una escala significativa como institución financiera. La evidencia nos demuestra que la población pobre es, de hecho, un buen riesgo crediticio y que los tipos de interés libres de subisidios no son una barrera al crédito.
Los lazos que conectan la privatizaicón y la provisión de acceso a crédito a la población más pobre no han sido entendidos con suficiente claridad. Existen pruebas que indican que, a menos que los ciudadanos más pobres tengan acceso a medios de movilidad económica, la privatización y el crecimiento dirigido por el sector privado podrían crear más distancia entre los diversos sectores económicos de la sociedad que ya ahora resulta difícil acortar.
P: ¿Cuáles son otros obstáculos a la privatización?
Piercy: Algo de lo que hemos sido testigos, por ejemplo en Rusia y en otros países ex soviéticos, es que es mejor tener varias iniciativas a la vez para evitar que se cree la brecha que antes mencioné entre la privatización y el establecimiento de instituciones indispensables. Por ejemplo, si se privatiza una compañía sin que se haya establecido un sistema impositivo para financiar la educación, la salud y otros servicios públicos, se crea una disparidad entre los beneficios que reporta la privatización a la economía y los costos para la sociedad.
Se debe recordar que las empresas estatales eran las que antes proporcionaban educación y atención de salud. Lo primero que se debe hacer para preparar una empresa para la privatización es liquidar todas sus funciones no económicas -- los centros de cuidado infantil, los programas de educación, la provisión de atención de salud. Se necesita una red de seguridad social, un medio alterno de proteger los sectores vulnerables de la población.
Idealmente se debe contar primero con una red de seguridad social y la capacidad para la dirección administrativa, pero el mundo no funciona de esta manera. Creo que hay que desatar la privatización. Es despareja, es poco elegante, es inoportuna, y ha habido dislocaciones tremendas en las economías donde ha habido privatización, pero creo que, con el tiempo, la demanda de servicios sociales y destrezas administrativas se encargará de crear la oferta.
P: Esta dinámica parece pasar por alto a algunas partes de la ex Unión Soviética, incluso a la misma Rusia.
Piercy: Yo me atrevería afirmar que, dado el marco temporal adecuado, se atenderán esos requerimientos en todas partes, acelerado por la rápida expansión de la tecnología de la información que hace posible compartir experiencia y conocimientos a través de las barreras de la distancia.
Algo que el Banco estudia es cómo utilizar la capacidad de la tecnología de la información en el desarrollo, porque creemos que va a hacer posible que la gente aproveche de las experiencias de otras partes, en lugar de tener que pasar por las mismas secuencias dolorosas que ya otros han experimentado. Pueden aprovechar el talento de personas que no están dispuestas a desplazarse a otro lugar, pero que pueden dirigir, orientar y apoyar el desarrollo organizativo y la adquisición de las destrezas necesarias. Aun en la misma Rusia, donde no cabe duda que la privatización avanza con gran dificultad, se encuentran muchos ejemplos de empresas que han logrado un posición estable, que proporcionan empleo, que operan sobre una base rentable y cuyo modelo se está emulando.
P: ¿Qué puede responder a los economistas que sostienen que, en Europa Oriental y la ex Unión Soviética, la privatización a gran escala realizada a principios de la década del 90 ha creado más problemas que soluciones, y problemas que todavía persisten hoy?
Piercy: Se debe entender la privatización en el contexto de las fuerzas que actuaban en ese momento. Imperaba una actitud apremiante porque lo que estaba aconteciendo no era nada menos que la transformación de las sociedades y de las economías.
Sé más sobre Polonia porque, antes de unirme a la administración Clinton, era ejecutiva bancaria de la Corporación Shorebank de Chicago. A Shorebank se le pidió que participara en la privatización de los bancos nacionales de Polonia.
En esos primeros días, era casi imposible lograr que la gente preparara un estado financiero de sus pequeñas empresas antes de la concesión de un préstamo porque durante décadas habían operado fuera de la economía monetaria. Dado el cambio de mentalidad que tenía que efectuarse, llegamos a la conclusión de que ho había otra manera de hacerlo sino dar el gran salto y, con el tiempo, crear los cambios de actitud y comportamiento necesarios para activar la economía. No cabe duda de que fue muy difícil. Pero no creo, de veras, que hubiese otra opción porque si se trataba de privatizar las empesas pero se dejaba a los bancos bajo control estatal, no se hubiera podido proporcionar el acceso a capital y a crédito a los pequeños empresarios; algo que era necesario para poner en marcha la formación de empresas.
P: ¿Pueden coexistir en un país las empresas estatales y las compañías privatizadas?
Piercy: Hay un debate intenso sobre si algunos servicios que son críticos para la economía, como lo es la energía, deben quedar en manos de las empresas públicas. Creo que, definitivamente, hay cabida para empresas estatales y empresas que son parte propiedad del estado y del sector privado. Esto se aplica sobre todo al período de transición, cuando no hay una estructura regulatoria que le dé la confianza al público en general de que se podrá asegurar de alguna manera los precios competitivos cuando estos servicios caen enteramente bajo el dominio del sector privado. Sin embargo, con el paso del tiempo, las empresas estatales deben dirigirse hacia la tenencia totalmente privada.
P: La privatización parece haber pasado casi enteramente por alto a Africa. ¿Hay una función que pueda desempeñar la privatización en Africa?
Piercy: Sí la hay. De hecho, este pasado verano la CFI emprendió una iniciativa dirigida a varios países, la mayoría de ellos en Africa. Esta iniciativa va a colocar a gente de la CFI en los países con el fin de promover los negocios en forma más enérgica, para identificar a empresarios locales, identificar las oportunidades en el mercado, y para ver si se pueden establecer asociaciones y generar inversión en otros sectores aparte del turismo y los recursos naturales, a los que se ha limitado la mayor parte de la inversión en Africa.
Creo que, con el tiempo, si continúa la estabilidad en Etiopía, Mozambique y Sudáfrica, se habrá echado ancla en un continente que puede convertirse en la base para afincar la inversión del sector privado. Sin embargo, como es natural, las circunstancias que afrontan hoy Zaire y Rwanda, el prolongado conflicto étnico y la inestabilidad, amenazan directamente la inversión extranjera.
P: ¿Cómo es la interacción entre el Banco Mundial y otros participantes en el proceso de privatización?
Piercy: Creo que ésta es, sobre todo, la cuestión clave. El presidente Jim Wolfensohn del Banco Mundial dice que tenemos que convertirnos en el banco de la sabiduría. Lo que quiere decir con ello es que la verdadera esencia de lo que el Banco tiene que ofrecer no son los préstamos, sino su pericia y, específicamente, sus conocimientos sin prejuicios ideológicos de métodos que han sido utilizados en todo el mundo.
En el área de la salud, por ejemplo, hay varios países en desarrollo que recurren al Banco para buscar su ayuda en diseñar sistemas de provisión de servicios que pueden ser diferentes a los que hay en los países industrializados, donde los costos de la atención de la salud son una seria amenaza para los presupuestos nacionales. El Banco puede proporcionar su pericia para ayudar a estos países a desarrollar un sistema que corresponda a sus limitaciones presupuestarias y al mismo tiempo sea más accesible a la atención de salud. Es importante observar también que algunos países son más receptivos al asesoramiento del Banco que de un donante bilateral porque no se tiene la impresión de que el Banco tiene prejuicios ideológicos.
En segundo lugar, y de mucha importancia, es que el Banco puede proporcionar garantías de préstamos que proporcionan un cierto "nivel de seguridad" a las compañías del sector privado en países donde se considera que el clima política es algo inestable, o donde el ambiente regulatorio y legal atraviesa cambios. La presencia del Banco, particularmente de la CFI, en estos países puede propocionar un mayor sentido de seguridad a las compañías que se inician en esos mercados.
Otro método algo novedoso y que el Banco ha utilizado en El Salvador es el de identificarse y trabajar con la diáspora (o comunidades en el exterior) de estos países, con el fin de establecer lazos entre la diáspora y la inversión. La gente se muestra más receptiva a invertir en su país natal tanto por las ganancias económicas como por motivos no económicos. En El Salvador, este acercamiento ha motivado inversiones ya esperadas, pero también ha logrado varias contribuciones a la educación y a otras iniciativas del sector social.
P: Una de las barreras a la privatización ha sido una eterna desconfianza en muchos países en desarrollo de la inversión directa extranjera. ¿Qué función tiene la inversión directa extranjera en el proceso de privatización?
Piercy: Permítame contestarle con una historia que relató el presidente de Motorola al negociar su entrada a China. Las autoridades le informaron que China sólo aceptaría iniciativas conjuntas o de empresas con propiedad extranjera minoritaria. Motorola respondió que si Motorola entraba a China correría todos los riesgos, pero que organizaría sus operaciones utilizando las mismas técnicas que la habían hecho una empresa rentable a nivel internacional. Agregó que su compañía contrataría personal chino, que los empleados aprenderían todo sobre el funcionamiento y operación de la compañía. Les dijo a las autoridades chinas que en tres años Motorola crearía a sus propios competidores en China, porque la gente que trabajaba para la compañía se iría, establecerían sus propios negocios y le harían la competencia a Motorola.
La mejor manera de promover la propiedad nacional es lograr que la inversión directa extranjera proporcione sus prácticas de eficacia comprobada, la tecnología más avanzada y que sean compañías extranjeras que harán todo lo posible para obtener ganancias. Si se permite que las compañías comercien libremente, se tiene el mejor laboratorio donde aprender a establecer su propio negocio. Y eso es exactamente lo que sucedió en China con Motorola.
Segundo, si hay problemas como corrupción u otros reveses o limitaciones, a veces es más fácil la inversión extranjera, que puede estar menos sujeta a esas presiones. Por ejemplo, en algunas sociedades hay mucha presión para que se contrate a parientes, amigos u otros con los que se está personalmente vinculado. Sin embargo, en el caso de la inversión directa extranjera esa presión no se aplica y la operación de esa compañía puede crear nuevas normas y prácticas comerciales que lleguen a ser aceptadas.
