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Capítulo 5:

Estados Unidos. La gran reestructuración

Las medidas económicas, regulatorias y el desarrollo tecnológico de las telecomunicaciones que han ocurrido en Estados Unidos en más de un siglo de historia han influído determinantemente en la evolución que ha observado el sector en la mayoría de los países. Este país puede catalogarse como un gran laboratorio donde se han ensayado las acciones más trascendentales que definen la situación actual de las telecomunicaciones: la reestructuración de su monopolio telefónico a principios de los ochenta; la desregulación y apertura de competencia nacional y extranjera en comercio de equipo y servicios de valor agregado o mejorados; el establecimiento de directrices para la definición de servicio básico y servicios de valor agregado; definición de las reglas para el acceso a la red básica; entre otros. En este capítulo abordamos éstas y otras medidas, otorgando relevancia a la reestructuración ocurrida desde 1984, ya que es el antecedente más importante, junto con los casos inglés y japonés, de la desregulación, privatización y liberalización que tiene lugar en el sector del resto de los países desde mediados de los ochenta.

AT&T. Un monopolio regulado [1]

Como se vió en el capítulo anterior, la industria de telecomunicaciones estadounidense, a diferencia de la europea, se constituyó desde sus inicios bajo el régimen de empresa privada. No obstante que las primeras redes y servicios telefónicos estuvieron a cargo de pequeñas compañías y emprendedores hombres de negocios, en poco tiempo evolucionaron hacia la constitución de importantes empresas que se diseminaron por las principales ciudades norteamericanas. El conjunto de empresas dispersas pronto se integraron en dos bloques, separados estructuralmente por políticas regulatorias: uno a cargo de Western Union que venía dominando el servicio telegráfico y el otro a cargo del Sistema Bell, cuya cabeza sería AT&T.

La Western Union, de la cual no nos ocuparemos en detalle, surgió en 1851 cuando un conjunto de compañías telegráficas consolidaron la New York and Mississippi Valley Printing Telegraph Company que dominó, haciendo uso de diferentes patentes, junto con las del telégrafo Morse, la telegrafía hasta la Guerra Civil (1861-1865). Posteriormente en 1856 esa compañía cambiaría su nombre a Western Union, que para 1876, cuando se introdujo la telefonía, tenía aproximadamente 300 mil kilómetros de líneas y 7,500 oficinas.

El teléfono también se convirtió rápidamente en un atractivo negocio en Estados Unidos. Durante los primeros años de su introducción se dieron progresos en el servicio, crecimiento de la demanda y advenimiento de competencia. Con la fuerte capacidad económica y tecnológica que contaba Western Union también vislumbró en la telefonía un negocio de grandes perspectivas, máxime que podía utilizar la extensa red de cables que conectaba sus oficinas con hoteles, estaciones de ferrocarril y otros lugares públicos. Organizó su propia compañía, The American Speaking Telephone Co., adquirió varias patentes telefónicas, (registradas después que la de Bell) y empezó a ofrecer el servicio al público, con lo cual se desató una intensa competencia con Bell Co.

Sin embargo, su incursión en los servicios telefónicos sería fugaz, pués en 1878 Bell Co. interpuso una demanda en contra de Western Union por infringimiento de patentes [2] y al año siguiente llegaron al acuerdo de que esta última se mantendría fuera del negocio telefónico y cedió todo el equipo telefónico a la Bell, con la condición de que le pagara 20% de los ingresos por renta telefónica durante los 17 años de vigencia de sus patentes.

La creación de AT&T

En 1877 la industria telefónica de la Unión Americana se organizó formalmente con la creación de la Bell Telephone Company, una asociación encabezada por Gardiner G. Hubbard, Alexander Bell y Thomas Sanders. La compañía tomó la decisión de rentar los aparatos telefónicos en vez de venderlos a los usuarios, lo que traería efectos corporativos históricos en la industria, como fue la formación de una estructura vertical entre la compañía operadora del servicio telefónico y la manufacturera y proveedora de equipo de telecomunicaciones.

En marzo de 1880 se formó la American Bell Telephone Company, sucesora de la Bell Telephone Co., para que se hiciera cargo de la consolidación de las propiedades que Western Union había traspasado a la Bell.

En 1885, American Bell creó como su subsidiaria a la American Telephone and Telegraph Company (AT&T) para desarrollar un sistema de larga distancia. La compañía se encargaría de construir las líneas telefónicas (que incluso abarcarían parte del territorio de Canadá y México) y operar el servicio de larga distancia del Sistema Bell, interconectando las líneas de las filiales regionales. Durante sus primeros quince años, AT&T funcionó como subsidiaria de American Bell y era conocida como Long Distance Company. Cinco años le bastaron para convertirse en la más importante filial del Sistema Bell. Para 1900 American Bell transfirió todos sus activos a AT&T que se convirtió en la cabeza central del consorcio, que incluía ya a gran cantidad de compañías asociadas.

La estrategia que siguió AT&T para dominar el mercado de las telecomunicaciones (los rubros de equipo telefónico, interconexión de facilidades locales e intercitadinas) fue adoptar el carácter de monopolio regulado, para preservar los incentivos que ofrecía ser una corporación privada dedicada a prestar un servicio público. Para mantener su monopolio recurrió a variados medios: integración vertical de la manufacturación de equipo y provisión del servicio; desarrollo de servicio de larga distancia; agresivas estrategias de imposición de precios; adquisión de los competidores más importantes; adquisición de patentes; restricción de interconexión de equipo alternativo; prohibición de la interconexión de las redes de sus rivales a las de Bell.

Esta estrategia fue sólidamente apuntalada por las acciones del Congreso y las decisiones judiciales. En 1910 el Congreso dió el primer paso para la regulación de la industria, poniendo asuntos de las operaciones telefónicas interestatales bajo la jurisdicción de las comisiones estatales de comercio: [3] les otorgó jurisdicción para imponer cargos, otorgar permisos, contratos, franquicias y preferencias, asi como solicitar reportes, decidir sobre tarifas, uniformar sistemas de contabilidad y preservación de registros.

En virtud de que las comisiones estatales obtuvieron autoridad regulatoria sobre sectores considerados de interés público como los ferrocarriles, una vez que también se les otorgaron facultades sobre las empresas telegráficas y telefónicas, les adujudicó automáticamente el carácter de empresas reguladas, [4] cuyos objetivos, por consiguiente serían brindar servicios públicos.

Esta situación legal fue convalidada de manera definitiva por la Ley de Comunicaciones de 1934 y otras decisiones judiciales y legislativas. Curiosamente, la Ley de 1934 creó la Comisión Federal de Comunicaciones otorgándole facultades para regular empresas de radiodifusión y portadoras comunes (telefónicas). Al establecer que dichas empresas tendrían como objetivo "hacer disponible, en cuanto sea posible, a todo el pueblo de Estados Unidos, de servicios de comunicaciones nacional e internacionalmente, en forma rápida, eficiente, con redes adecuadas a precios razonables...", [5] la ley otorgó a AT&T el carácter de monopolio regulado, [6] que ostentaría hasta 1982 y que usó para defenderse de la competencia.

Haberse mantenido como monopolio regulado desde los años veinte le permitió a AT&T adquirir magnitudes tales que lo convirtieron en la corporación de telecomunicaciones más grande, no solamente de Estados Unidos, sino del mundo.

Antecedentes de la desintegracion de AT&T

Cuando en 1982 se ordenó la desintegración, AT&T constituía un monopolio integrado horizontal y verticalmente. A través de sus 22 filiales llegó a atender 82% del mercado de servicio telefónico local en todos los estados de la Unión Americana (el resto era ofrecido por compañías telefónicas independientes), tenía más de 800 mil empleados y prestaba casi 100% del servicio de larga distancia nacional e internacional, controlando los circuitos telefónicos a través de AT&T Long Lines. Un año antes registraba en su haber 142.5 millones de suscriptores que representaban un tercio de todos los teléfonos del mundo (alrededor de 472.1 millones), transportaba 200 billones de llamada por día, tenía 1,042 empleados, interconectaba 1,600 compañías independientes que operaban más de 13 millones de teléfonos y su filial Bell Laboratories registraba en promedio una patente diaria. [7]

AT&T constituía, prácticamente, la industria de telecomunicaciones de Estados Unidos. Estuvo por más de medio siglo integrada verticalmente a su brazo manufacturero Western Electric, es decir, era propietaria del vendedor y del comprador de equipo, establecía las especificaciones técnicas del mismo, controlaba la distribución de los productos y coordinaba el efecto útil de las demás operadoras telefónicas.

Uno de los primeros intentos por desmembrar a este consorcio se remontan a 1949 cuando el Departamento de Justicia presentó contra él la primera demanda antimonopolio. Alegando violación a la Sherman Antitrust Act de 1890 se solicitó que Western Electric fuera separada del Sistema Bell y que éste se desintegrara en tres compañías separadas. Despues de siete años, en 1956, las partes llegaron a un acuerdo, denominado Decreto por Consentimiento, que permitió a la compañía permanecer unida, sólo que sus operaciones se limitarían al servicio telefónico. Esto significó que AT&T no podría ingresar a las actividades de procesamiento electrónico de datos o computación que no estuvieran ligadas con sus operaciones de comunicación.

Otro ataque contra la protección monopólica se inició, asimismo, por la emergencia de nuevas tecnologías cuyos impulsores requerían autorización para poderlas conectar a la red del Sistema Bell. A mediados de los cincuenta, AT&T prohibió, apoyado por la FCC, la conexión del dispositivo Hush-A-Phone [8] a sus aparatos telefónicos insistiendo en que se debía mantener la calidad de los aparatos y la transmisión. Sin embargo, posteriormente la Corte de Apelaciones del Distrito de Columbia validó la utilidad del componente Hush y estableció que los usuarios podían conectarlo para objetivos privados, siempre y cuando no se dañara la red pública.

También, a mediados de los sesenta, la FCC fue objeto de varias exigencias de parte de agentes de la naciente industria de computación (manufactureros, procesadores de datos, proveedores y clientes) que solicitaban derecho a conectarse a las líneas telefónicas, asi como a comprar y acceder a servicios de alta calidad y disponibilidad, que en algunos casos excedía la capacidad del Sistema Bell.

Para 1965, AT&T había enfrentado con éxito docenas de solicitudes de manufactureros que trataban de conectar su propio equipo a la red. Sin embargo, la avalancha no pudo ser detenida. En ese mismo año Tom Carter, un empresario texano, interpuso una demanda antimonopolio contra Bell, pues esta empresa amenazó a los clientes de Carter con suspenderles el servicio, si continuaban usando el par de dispositivos acústicos de Carter en los aparatos telefónicos de la operadora. Bell contestó que estaba protegiendo a los usuarios de la codicia de los empresarios asi como la calidad del servicio. Sin embargo, en esta ocasión la FCC resolvió que AT&T no podía arbitrariamente prohibir la interconexión de equipo terminal diferente al Bell, siempre y cuando no dañara la red y existiera demanda. [9] A esta resolución se le conoce como decisión Carterphone, misma que abriría el camino a una amplia competencia en equipo de telecomunicaciones, pues los clientes ya empezarían a conectar a la red de Bell equipo sin importar que fuera o no fabricado por su filial. Como resultado pronto emergió una importante competencia entre proveedores de equipo para cubrir la amplia demanda: ROLM, GTE, General Dynamics, Stromberg Carlson, MITEL, ITT, Northern Telecom, Rockwell International, Nippon Electronics, Oki Electronics, entre otros.

Los casos Hush-A-Phone y Carterphone, sentaron un precedente histórico en la industria de telecomunicaciones norteamericana: establecieron la regla de que se podía conectar a la red equipo distinto al de Western Electric. Fueron dos de los más importantes antecedentes que abrirían paso a la competencia en comercio de equipo en Estados Unidos. [10]

Frente a estos reveses, Bell no se amedrentó y por el contrario respondió agresivamente poniendo altas tarifas para conexión de esos dispositivos, lo que hizo económicamente poco atractivo para los clientes comprar los aparatos y componentes telefónicos de los competidores, aunque los vendieran por abajo de los precios de Bell. [11]

Las presiones contra el monopolio también surgieron de otra área de de las telecomunicaciones: el servicio de larga distancia. En 1969, la emergencia de nuevas tecnologías de comunicación inalámbrica dió lugar a la competencia selectiva en este servicio. Gracias a esa tecnología la empresa MCI (Microwave Communications Inc.) inició en 1971 la construcción y operación de un sistema privado de microondas para ofrecer servicio telefónico entre Chicago y San Luis, adicionalmente el gobierno le concedió el derecho de conectarse a la red telefónica local de esas ciudades.

En ese mismo año, la FCC recibió una gran cantidad de solicitudes para operar redes similares. En 1972 autorizó a empresas distintas de las de telecomunicaciones para que ingresaran a la competencia en servicios de comunicaciones especializadas, así proveerían servicios de transmisión interestatal, tradicionalmente ofrecidos por compañías telefónicas. Después, en 1977 aprobó la operación de redes de comunicacion para conmutación de paquetes, conocidas como redes de valor agregado, que dió lugar a la reventa de servicios de procesamiento de datos a través de circuitos de líneas privadas. [12] Esto sería el antecedente de la proliferación de miles de compañías que hoy arriendan líneas y circuitos para la prestación de servicios de valor agregado. También fue el primer paso para el establecimiento del principio conocido como acceso abierto a la red.

No obstante, éstas y otras medidas regulatorias dictadas por el Departamento de Justicia y la FCC tuvieron poco impacto en el Sistema Bell. Aún cuando la decisión Carterphone abrió las puertas a otros competidores, Western Electric mantuvo su posición como el principal fabricante de equipo de telecomunicaciones. A pesar de la introducción de competencia en el servicio de larga distancia, AT&T también continuó dominándolo; por ejemplo, en 1979 los ingresos de su competidora MCI fueron de 144 millones de dólares frente a 23,400 millones de dólares de la AT&T en ese servicio. [13]

La posición de regulador de FCC, estaba en entredicho. En opinión de Gerald W. Brock, la existencia de FCC como agencia reguladora de las telecomunicaciones daba la impresión de un control público sobre AT&T, pero en realidad el control estaba tan limitado que las compañías telefónicas no eran requeridas a adherirse a las normas existentes. Mas que una implementación directa de normas por órdenes de la Comisión, el cumplimiento lo determinaba la compañía telefónica que establecía las tarifas, por ejemplo. Este procedimiento permitió a AT&T dilatar por 20 años la completa implementación de las reglas del caso Hush-A-Phone, mientras se clasificaban las inconformidades por tarifas y se sostenían audiencias para posteriormente declararlas ilegales. [14]

La desintegración

En 1974, el Departamento de Justicia inició otro juicio antimonopolio contra AT&T por los cargos de monopolización y conspiración de monopolizar la provisión de servicios y equipo de telecomunicaciones. Las razones fueron, que AT&T controlaba tanto los circuitos locales, que eran el único acceso a los consumidores y la competencia no podía desenvolverse en servicios de larga distancia, servicios de información, sistemas de centrales telefónicas, aparatos de conmutación y otros servicios y equipo. También se solicitó que Western Electric y algunas o todas las funciones del Long Lines Department fueran separadas del Sistema Bell.

El juicio culminaría el 8 de enero de 1982 con un acuerdo entre el Departamento de Justicia y AT&T que se denominó Decreto por Consentimiento, mismo que fijó el lapso de dos años para que la empresa se reestructurara. Este decreto fue convalidado en agosto de ese mismo año por la Corte de Distrito del Distrito de Columbia, ante el juez Harold Greene (pues modificaba el Decreto por Consentimiento de 1956), por lo que se le conoce como Juicio Final Modificado (MFJ siglas en inglés).

Se pueden señalar docenas de acciones que hicieron insostenible el status de monopolio regulado del Sistema Bell. Se había opuesto sistemáticamente a que los suscriptores fueran propietarios del equipo terminal y a la certificación de equipo por agencias externas, abatió los precios de su equipo para nulificar la incipiente competencia, ató el funcionamiento de las líneas a sus aparatos y componentes telefónicos, impuso a los demás proveedores el uso de dispositivos adicionales (interfaces) para poder conectarse a la red, se opuso a la premisa de organizar compañías portadoras especializadas, rechazó el arrendamiento de circuitos locales, bajó los precios para líneas privadas hasta en 80% y limitó el arrendamiento de líneas a sus competidores. [15]

Según Robert W. Crandall, las principales razones por las que AT&T llegó a este desenlace fue que en los setenta ya no tuvo el poder político suficiente para contrarrestar las reformas regulatorias sobre servicios de interconexión y equipo terminal; además, había perdido casi todos los pleitos judiciales sobre ingreso de competencia ante las Cortes y la FCC; y que, finalmente, no previó la interposición de la demanda antimonopolio de 1974. [16]

Ante la serie de demandas que enfrentaba, AT&T insistía en que la integración vertical era necesaria para la óptima operación de las telecomunicaciones. Aunque esos argumentos ya no convencían, repetidamente sostuvo que eso conducía a disponer de equipo seguro a los más bajos precios. Incluso, mostrando disposición a cambiar, a mediados de los setenta, estableció una nueva organización, la Bell System Purchase Product Division, para asistir a sus compañías operadoras en la compra y disposición de equipo de otros proveedores distintos a Western Electric. Eso, por supuesto, no fue suficiente, muchos manufactureros entablaron demandas antimonopolio alegando que la integración de AT&T con las compañías operadoras congelaba la efectiva competencia en el mercado de equipo. [17] La situación era, pues, insostenible.

Adicionalmente a esas demandas, la confluencia de las telecomunicaciones con otra tecnología emergente como la computación, provocó, por esas mismas fechas, el enfrentamiento de AT&T con el gigante de la computación IBM (International Business Machines), pues ambos empezaron a ver el campo del otro para su futura expansión. [18]

Asimismo, se destaca el hecho de que AT&T se quedó a la zaga en desarrollo de las nuevas tecnologías de información. No pudo evitar el encadenamiento que se dió entre la industria electrónica y la de información. La emergencia de la industria de información como segundo sector de la industria electrónica, independiente de los órganos reguladores públicos, trastocó el encadenamiento que se había formado en casi todos los países entre distintas industrias de comunicación: postal, el telégrafo y el teléfono. Aunque en Estados Unidos no había tenido lugar dicho encadenamiento, se veía como un paso natural que la industria telefónica absorbiera las actividades de información. Sin embargo, inicialmente eso no sucedió. La coalición de la industria electrónica se presentó, en cambio con empresas que requerían y/o prestaban servicios de información (American Express, IBM, Time, TWA, las empresas del Silicon Valley y Citicorp). [19]

La desintegración tuvo también como propósito eliminar la práctica de subsidios cruzados entre servicios básicos y de valor agregado, asi como las prácticas predatorias de las firmas dominantes, que subisidiaban algunas de sus actividades menos remunerativas con las de mayor rentabilidad, además, como operaban las redes básicas podrían dar preferencia de interconexión a algunas empresas prestadoras de servicios de valor agregado. El esquema de subsidios cruzados venía afectando a grandes usuarios y a los usuarios de los servicios de larga distancia, que para 1987 constituían alrededor del 5-10% de todos los usuarios y generaban la mitad del tráfico de este tipo de comunicación. [20]

La reorganización

Una vez vencido el plazo de dos años para que AT&T llevara a cabo la reorganización, en 1984 se transformó de la siguiente manera. Las 22 compañías operadoras locales se integraron en 7 compañías regionales (Regional Bell Operating Companies, RBOCs), y se instituyeron 5 unidades básicas.

Las compañías regionales y su radio de operación fueron: Ninex (New York and New England) en Maine, New Hampshire, Massachusetts, Rhode Island, Vermont y New York; Bell Atlantic en el Distrito de Columbia, Maryland, Virginia, Pennsylvania, New Jersey y Delaware; Bell South en North Carolina, South Carolina, Georgia, Florida, Kentucky, Tennessee, Alabama, Mississippi y Louisiana; Ameritech (American Information Technologies) en Illinois, Indiana, Michigan, Ohio y Wisconsin; Southwestern Bell en Kansas, Missouri, Arkansas, Oklahoma y Texas; US West en Washington, Oregon, Idaho, Montana, Wyoming, Utah, Colorado, Arizona, New Mexico, North Dakota, South Dakota, Minnesota, Iowa y Nebraska; y, Pacific Telesis en California y Nevada.

Las RBOC's, también conocidas como Baby Bells, recibieron autorización para operar el servicio telefónico regionalmente, prestarían solamente servicios de directorio telefónico, usarían el nombre Bell y serían copropietarias de los Bell Laboratories, que cambió su nombre a Bell Communications Corporation.

Con la reestructuración, AT&T se conformó con las siguientes unidades: AT&T Communications que ofrece servicio de larga distancia en Estados Unidos y servicios de voz, datos y video al interior y el extranjero; AT&T Information System, maneja servicios relacionados con el procesamiento de datos; AT&T Techonologies (antes Western Electric) y Bell Laboratories, que retuvo su identidad pública y sus funciones de desarrollo de equipo e investigación; y, AT&T International que se encarga del mercadeo global de productos y servicios (un área donde la empresa no participaba en forma activa). Cada una de estas unidades se organizó de manera independiente, o sea que pueden realizar por separado operaciones de investigación, manufactura y mercadotecnia.

Después de la reorganización, AT&T continuó prestando el servicio de larga distancia nacional en competencia con otras empresas independientes. También se le permitió competir con empresas electrónicas, incluyendo computación, y en actividades de comunicación de información que se le habían prohibido en el Decreto de 1956.

Con el objeto de que no se convirtieran en un mercado cerrado, a las RBOCs se les restringió indefinidamente a no proveer servicios de larga distancia a traves de las 169 fronteras marcadas por las Cortes (denominadas Local Acces and Transport Areas -LATA's), tampoco manufacturarían equipo, aunque si lo podrían vender. También se les prohibió prestar servicios de información (excepto bajo licencias específicas) en las áreas donde prestaran el servicio telefónico, y tampoco podrían hacerlo a través de filiales de su propiedad o que estuvieran bajo control común con una compañía telefónica.

En atención a estas restricciones, las RBOCs no habían podido ingresar, hasta agosto de 1993, al mercado de servicios de televisión por cable, que era considerado como servicio de información. [21]

La re-regulación

Con la reestructuración de 1984 la industria de telecomunicaciones entró a una nueva etapa donde los diferentes organismos regulatorios deberían jugar un papel decisivo de vigilancia en el cumplimiento de los términos de la desintegración y sobre todo que no se presentaran prácticas predatorias o cooptación de segmentos del mercado por una sola empresa.

Sin embargo, desde la desintegración, el gobierno estadounidense ha promovido diferentes reformas regulatorias que modifican el acuerdo original. En general han tendido a readecuar los mercados y la competencia, donde las RBOCs y AT&T cada vez vencen más los obstáculos para incursionar en los mercados que les fueron prohibidos. Son una serie de decisiones ejecutivas y decretos legislativos que han venido reordenando la diversificación de servicios, los usos de la red y la competencia de las operadoras regionales y AT&T. A este proceso también se le ha llamado re-regulación.

Algunos analistas preveían que las restricciones impuestas serían removidas a largo plazo. Efectivamente, la desregulación se ha dado pero más pronto de lo que se pensaba y a pesar de la resistencia del Juez Harold Green, que contínuamente ha sido presionado para que modifique el MFJ y permita a las Baby Bells manufacturar equipo y prestar servicios de larga distancia. Este juez ha sostenido que en virtud de que el monopolio cerrado de las Bell se ha mantenido intacto y les ha procurado un fuerte poder en el mercado, se teme que ese poder sea utilizado para subsidiar otras operaciones de las mismas en mercados que sí son competidos. Areas como la manufacturación de equipo y servicios de larga distancia interestatales han sido consideradas en riesgo de monopolizarse por las RBOCs porque pueden restablecer los abusos que cometió el viejo Sistema Bell.

Así, las constantes presiones de las Bell y AT&T ante las autoridades, las Cortes Federales y estatales, la FCC y las comisiones de asuntos públicos estatales, han venido desvaneciendo las restricciones y abriendo poco a poco los mercados.

En 1987 y 1988 varias decisiones relajaron parcialmente la prohibición a las Bell de ingresar al mercado de los servicios de información. Se les permitió proveer servicios de almacenamiento y acceso a información (como correo electrónico y mensajes de voz). Esta modificación fue justificada aduciendo que la transmisión de servicios de información -a diferencia de la provisión de contenido de información, manufacturación de equipo y el mercado de larga distancia- requiere de la participación de la RBOCs para asegurar la viabilidad comercial de dichos servicios. Sin embargo, las Bell volvieron a insistir solicitando su ingreso al mercado de provisión de contenidos de información, mismo que les fue negado en 1989 por la Corte. [22]

También se les ha permitido ingresar en distintas ocasiones a una variedad de mercados, aunque sujetas a condiciones: se les autorizó formar nuevas empresas, mismas que deberán operar a través de filiales separadas, obtendrán su propio financiamiento sin recurrir a su matriz, el total estimado de ingresos de las nuevas subsidiarias no excederán al 10% del total de ingresos estimados de su matriz. Estas condiciones fueron establecidas para reducir los potenciales subisidios cruzados de las RBOCs con sus filiales en los rubros que si podrían concurrir. [23]

La amplia interpretación de dichas directrices ha abierto el camino para su ingreso a servicios tanto de telecomunicaciones como servicios de publicidad, monitoreo y consulta celular, mantenimiento y venta de computadoras, servicios financieros, a flotas de automóviles, formación de empresas de riesgo en el extranjero, seguros, servicios de localización, facturación, equipos de oficina, servicios celulares y de localización fuera de sus regiones, bienes raíces, etcétera. [24]

En telefonía celular, por ejemplo, en cada uno de los mercados locales en que se divide el territorio estadounidense, las operaciones constituyen un duopolio, donde la compañía telefónica local ofrece un servicio y empresas externas, como McCaw Cellular, operan otro servicio en competencia, aunque algunas de esas empresas externas son propiedad parcial de las Baby Bell de otras regiones.

En 1986 la FCC liberó a AT&T de un requerimiento previo de mantener separadas las ventas de equipo y servicios. En la misma resolución, se estableció que las compañías telefónicas locales deberían liberar las tarifas y establecer un sistema de red abierto (open network architecture) [25] que implicó dar acceso completo competitivo a la red a todos los prestadoras de servicios. [26]

Obviamente esto era sólo el inicio de una de las estrategias de las operadoras telefónicas para ingresar a mercados de mayor envergadura, como el de televisión por cable, que llevarían a cabo recurriendo principalmente a alianzas con empresas de computación y televisión.

En 1987, Harold Green emitió un dictamen negando a las Bell ingresar a los servicios de información. Sin embargo, al año siguiente se les permitió crear códigos de acceso para que los clientes pudieran obtener a través de sus líneas, servicios de información de otras compañías, tales como servicios de bases de datos. Esto mismo fue utilizado como argumento para exigir inmediatamente que se les levantaran las prohibiciones en otros rubros. Adujeron que esos códigos de acceso no tendrían éxito a menos que ellas mismas prestaran los servicios de información sobre sus propias líneas, para lo cual necesitaban libertad para ofrecer servicios de información. Simultáneamente expresaron que también se les debía levantar el veto para manufacturar equipo y así poder diseñar terminales de bajo costo y brindar servicios de videotexto desde una sola computadora central.

Para ingresar al mercado de servicios de televisión por cable, las RBOCs utilizaron un argumento similar al anterior. Adujeron que para proveer servicios avanzados, necesitaban instalar líneas de fibra óptica de alta capacidad, y, que para justificar los altos costos de inversión que ello implicaba, requerían que por dichas líneas también se transportaran servicios de televisión por cable. [27]

Bajo tales argumentos, en 1989 el juez H.Green les autorizó participar en transmisión de servicios de información, aduciendo la exitosa experiencia que habían tenido en Francia los servicios a través de las terminales Minitel. En octubre de 1991 el mismo juez levantó definitivamente la prohibición.

El relajamiento de las restricciones que les fueron impuestas a AT&T y a las Baby Bells se ha enfatizado en los últimos años. Otro camino que han encontrado las Bell para abrirse paso en el mercado de larga distancia interestatal son las legislaciones y comisiones de asuntos públicos estatales asi como el recurso ante las cortes de apelaciones en los estados.

En agosto de 1993 la corte del estado de Virginia dictaminó que era inconstitucional prohibir a las Baby Bells usar sus líneas para ofrecer servicios de televisión por cable en su propia región. [28] Esto ha alentado a que las compañías telefónicas, en abierta confrontación con los órganos reguladores federales, hagan a un lado, de facto, la prohibición formal que existe sobre la no participación de las operadoras regionales, en su propias áreas en la prestación de servicios de información.

Hasta la fecha siete estados permiten competencia en llamadas intraestatales y siete permiten alguna competencia local. La Comisión para Servicios Públicos del Estado de Nueva York acordó en septiembre de 1994 acelerar la competencia en todas las operaciones de Nynex. En este mismo estado, desde principios de 1994 se tomó el acuerdo con la compañía independiente Rochester Telephone, para que sus clientes marcaran llamadas directamente eliminando el dígito de acceso a Nynex. [29] Allí mismo, US West obtuvo aprobación para llevar servicio telefónico en la ciudad de Rochester.

En Alabama, una corte federal emitió un dictamen para que Bell South proporcione servicio de televisión por cable a lo largo de su área que abarca nueve estados. A principios de 1994 US West y Bell Atlantic obtuvieron un dictamen similar para su región. Para obtener el derecho a competir contra las empresas de televisión por cable en su propia área, Bell Atlantic argumentó ante la corte que la Ley de Cable de 1984 violaba sus derechos constitucionales al libre discurso.

Pero, por otra parte, está en entredicho la contradicción que presenta la participación de las operadoras telefónicas en los servicios de televisión por cable con la Cable Television Consumer Protection and Competition Act of 1992 que considera ilegal que cualquier portadora telefónica provea programación por video directamente a los suscriptores a través de sus líneas telefónicas en su propia área, asi como a través de una filial controlada directa o indirectamente por ellas mismas. [30]

En este contexto de permanentes disputas legales y decisiones regulatorias contradictorias, en los últimos años las empresas del sector vienen recurriendo con mayor insistencia a fusiones corporativas y alianzas empresariales para acometer en mejores condiciones y acaparar mercados de telecomunicaciones sobre todo los más redituables. Dos de las más importantes alianzas al interior de Estados Unidos desde que se reorganizó el mercado son la de WS West con Time Warner y la de AT&T con McCaw Cellular.

La primera es la más grande alianza entre una operadora telefónica, WS West, con una compañía de televisión por cable, Time Warner, llevada a cabo en octubre de 1993. Esta alianza les permitirá desarrollar un sistema de televisión interactiva que podrá extenderse a los usuarios y mercados que cada una ya posee: Los 14 estados donde opera WS West con más de 13 millones de usuarios y la experiencia de Time Warner que cuenta con 67 empresas de televisión por cable y más de 7 millones de suscriptores. [31]

Alianzas como estas son un ejemplo de lo que se perfila serán los nuevos monopolios de las comunicaciones del próximo siglo, que ahora pretenden abarcar los principales rubros de las comunicaciones como televisión, telefonía básica, telefonía celular y televisión por cable.

La fusión con más fuertes implicaciones regulatorias es sin duda la que realizó AT&T con McCaw Cellular en agosto de 1993. Esta última es la compañía celular más grande de Estados Unidos, [32] con una red que está al alcance de casi el 35% de la población de ese país. Al adquirirla AT&T, de hecho regresa al mercado de telefonía local del que fue retirado hace diez años. Además tiene la posibilidad de conectar directamente a los clientes celulares a sus líneas de larga distancia sobre su propia red inalámbrica, lo que da amplia ventaja sobre los competidores que no poseen una red de ese tipo.

Esta fusión ha desatado un cúmulo de quejas de los otros consorcios telefónicos y las siete empresas regionales, principalmente, por lo que llaman un nuevo Sistema Bell inalámbrico con AT&T a la cabeza, que seguramente competirá con el servicio telefónico básico que ellas ofrecen. La estrategia de AT&T, señalaron las Bell, "es utilizar la alianza para ganar mayor libertar, entrar en operaciones nuevas... y ofrecer servicios telefónicos inalámbricos a empresas y particulares, destruyendo el monopolio de las operaciones telefónicas locales". The Wall Street Journal, calificó la fusión de AT&T como "un metódico plan para ingresar a las industria de cable y entretenimiento utilizando equipos de alta capacidad y líneas de transmisión de larga distancia, así como para transformar las redes de cable en un sistema interactivo capaz de transportar cualquier clase de señales digitales". [33] La visión de AT&T es unir a sus clientes a una sola red y con especificaciones de transmisión comunes (similar al viejo sistema Bell), lo que haría fácil a los clientes comunicarse unos con otros, acceder a juegos electrónicos o enviar videos o películas sobre demanda sin tener que acudir a diferentes empresas.

Las Baby Bell utilizaron esa alianza como argumento para presionar contra el decreto de 1982 y para que el Congreso promulgue leyes que les permitan prestar servicios de larga distancia, fabricar equipo telefónico y ofrecer servicios de televisión por cable en sus propia regiones. Opinan que AT&T no debería tener ninguna capacidad adicional a la de cualquier otra compañía celular para integrar el teléfono celular y servicios de larga distancia con venta de equipos.

Lo que se viene manifestando en el espectro regulatorio de telecomunicaciones estadounidense es que distintas decisiones legales en diferentes niveles tienden a ubicar a la industria bajo un régimen similar al que tuvo AT&T como monopolio regulado. Fusiones como las que comentamos y la que se pretendió realizar en octubre de 1993 entre Bell Atlantic y TeleCommunications Inc. TCI, [34] son ejemplo de lo que seguramente será un sector de telecomunicaciones dominado por las compañías telefónicas, ahora regionales, y AT&T.

En un intento de dar mayor homogeneidad a la regulación del sector, en 1993 se presentó al Congreso una nueva ley, la Telecommunications and Infraestructure Act of 1993, que contemplaba de manera especial modificar el Decreto por Consentimiento de 1982. Aunque la iniciativa fue detenida en el Senado en octubre de 1994, los cambios que prevee seguramente regirán, aunque sea en una nueva iniciativa, las telecomunicaciones del próximo siglo. Se propone crear un nuevo título VII de la Ley de Comunicaciones de 1934. Contempla establecer un régimen federal (que podría ser opcional para proveedores en banda ancha y servicios interactivos, que pueden continuar bajo la regulación actual) que incorporará medidas como: unificación de las regulaciones estatales y locales para evitar duplicidades legales; apertura de las redes de las compañías operadoras a otras sobre una base no discriminatoria; remoción de barreras a la competencia de servicios locales y de larga distancia, que incluye liberar a las Bell de las restricciones del Juicio Final Modificado para permitirles competir con AT&T y otras operadoras de servicios de larga distancia como MCI y US Sprint, e ingresar al mercado de manufacturación de equipo y provisión de servicios de video [35]. Se trata, pues, de implementar una amplia competencia interna que responda a las exigencias de las operadoras regionales y las de larga distancia y que a la vez sirva como esquema para implementar la competencia extranjera en el resto de los países.

Alcances de la reestructuración estadounidense

Si bien es cierto que las razones para reestructurar las telecomunicaciones de Estados Unidos fueron primordialmente internas, al exterior han ejercido profunda influencia, pués desde mediados de los ochenta cuando entró en vigor la reestructuración, se ha dejado sentir una ola mundial de desregulaciones y privatizaciones. Prácticamente todos los países han iniciado la modificación de sus regímenes monopólicos, cambiándolos por la desregulación y la privatización, e incluso han emprendido liberalizaciones que van más allá de la propia de Estados Unidos.

Debe quedar claro, sin embargo, que los cambios en Estados Unidos no pueden catalogarse como de liberalización del sector. Constituyeron movimientos de desregulación en dos sentidos: 1) dejaron a los usuarios en libertad de conectar a la red el equipo terminal de su selección, sujeto solamente a requerimiento técnicos para no dañar la red, y 2) otorgaron libertad a los proveedores de servicios de valor agregado para utilizar la red básica, mediante el arrendamiento de circuitos. Se trata en todo caso de una reorganización masiva [36] que ciertamente ha sido aprovechada por competidores extranjeros, como Northern Telecom, NEC, Fujitsu y Siemens, para penetrar el inmenso [37] mercado estadounidense de equipo y hacer a un lado, temporalmente, a AT&T.

Para Gerald Faulhaber, la decisión de desintegración dejó el problema fundamental irresuelto, pues AT&T seguiría funcionando en dos mercados: uno monopólico y el otro competitivo. La desintegración simplemente relocalizó el problema, y se aprecia que la nueva estructura del Sistema Bell se mantuvo dentro del esquema de las compañías operadoras Bell. [38]

La reestructuración ha sido el arma política por excelencia que han utilizado el gobierno y las empresas estadounidenses de telecomunicaciones para ostentarse como un mercado competido y exigir la apertura de los mercados externos, asi como para implementar medidas drásticas para conseguirlo.

A mediados de los ochenta, los reclamos iniciales de las empresas de telecomunicaciones estadounidenses a los gobiernos de sus socios comerciales fueron contra los monopolios públicos protegidos, de prácticamente todos los países, principalmente, Inglaterra, Japón, Francia, Alemania, Corea y Canadá, con quienes ha observado déficits comerciales alarmantes en equipo de telecomunicaciones. [39] La balanza comercial pasó de un superávit de 1.1 billones de dólares en 1978 a un déficit de 2.6 billones de dólares en 1988. También generaron un déficit en comercio de servicios internacionales en más de 2 billones de dólares en 1988. [40]

Sin embargo, su ámbito de presión no se ha constreñido hacia esos países, también los países en desarrollo han sido contemplados directamente en sus políticas de apertura de mercados extranjeros y en sus diagnósticos anuales para detectar mercados "cerrados" a sus grandes corporaciones de telecomunicaciones. Todo ello bajo el clásico reclamo ideológico del "libre comercio".

La realidad es que la desregulación y liberalización que se está llevando a cabo en muchos países es más agresiva que la de Estados Unidos, que se hace llamar la industria de telecomunicaciones más abierta del mundo. Es indudable que fue pionero en la desregulación, pero en el nuevo modelo estadounidense de competencia, las siete compañías regionales Bell tienen el monopolio del servicio básico local con alrededor del 70% de los ingresos por este concepto y las demás compañías independientes poseen el resto. Por el contrario, la tendencia en muchos países, es abrir a la competencia extranjera los servicios básicos, como vimos en el capítulo anterior.

Las barreras a la entrada al mercado estadounidense de telecomunicaciones son claras:

Los europeos aducen la imposibilidad de penetrar el mercado de servicios de telecomunicaciones de Estados Unidos, no obstante que las leyes permiten la participación extranjera en 25%. British Telecom opina que, asi como en el mercado inglés operan compañías estadounidenses libremente poseyendo compañías de radiotelefonía celular y localización de personas (paging), ellos debieran aspirar a una participación de 25% o más en las firmas norteamericanas. [41]

En servicio telefónico internacional y de larga distancia, AT&T es cuasi monopolio. En larga distancia, aunque participan otros competidores nacionales, domina el mercado. Hay cientos de competidores, pero AT&T cuenta con aproximadamente 75% de los ingresos de ese servicio, el resto se lo disputan las otras compañías transportadoras comunes (common carriers), principalmente MCI, Sprint y AllNet, que actúan como revendedoras de capacidad de conexión más que prestadoras del servicio sobre sus propias redes, cuestión que las diferencia de AT&T. [42]

Al exterior, las presiones que ha ejercido Estados Unidos para la reestructuración en distintos organismos internacionales y a través de sus políticas comerciales han tenido éxito.

El modelo a implantar es el competitivo e implica varias políticas: que los gobiernos se limiten a funciones de regulación y control, abandonando las funciones de operadores de redes y prestadores de servicios básicos y de valor agregado; apertura irrestricta a la competencia de los servicios de valor agregado; liberalización del mercado de equipo terminal; acceso abierto a las capacidades de la red de cables y circuitos para la prestación de servicios de valor agregado; admisión de un número limitado de competidores nacionales en el servicio telefónico internacional; participación de empresas extranjeras en la prestación del servicio telefónico básico. Estos cambios son los que desde inicios de los ochenta se han implementado en Inglaterra, y desde mediados de esa década, en Japón, América Latina, el Sureste Asiático y más recientemente en Canadá.

Aunque existen obviamente razones internas de la desregulación y privatización de las telecomunicaciones, en Inglaterra y Japón, la presión estadounidense ha sido constante [43] y su esquema, con algunas variantes, se impone. No es casual que la privatización se haya iniciado en dos potencias con las que Estados Unidos tiene permanentes disputas comerciales [44] y que sean líderes financieros y comerciales de dos de los tres bloques comerciales que predominan mundialmente.

Reino Unido

Inglaterra es el país europeo que más intensamente ha desregulado y liberalizado los servicios de telecomunicaciones. La política gubernamental británica de liberalización, aunque gradual, conlleva un alto grado de agresividad.

Inglaterra, al igual que en prácticamente todos los países, las telecomunicaciones fueron históricamente monopolio público, desde 1912 hasta 1981, período en el que Post Office ejerció ese monopolio.

La reestructuración se gestó desde 1977 cuando el Comité Carter recomendó la división de Post Office, en dos corporaciones públicas. Esto ocurrió en 1981 con la expedición de la Ley de Telecomunicaciones. Se formaron dos organizaciones separadas: Post Office y British Telecom (BT). A la última se le otorgaron facultades para proveer los servicios de telecomunicaciones, y la primera continuaría a cargo de las comunicaciones postales y telegráficas. Además, la misma Ley estableció medidas para iniciar el relajamiento del monopolio público del servicio de British Telecom.

En 1981 también se liberalizó el mercado para algunos productos de equipo terminal (modems, telex, PBX) dejando en libertad a los usuarios de escoger el equipo terminal de su conveniencia y BT únicamente pondría, hasta 1989, el primer aparato telefónico.

La Mercury Communications recibió en 1982 una licencia para ser la segunda operadora de la red pública y prestar servicio telefónico nacional de voz y datos junto con BT. Mercury se estableció como una empresa de riesgo entre Cable & Wireless y British Petroleum, con 40% cada una, y Barclays Bank con 20%; actualmente es propiedad completa de Cable & Wireless. La mayor expansión del servicio de esta empresa ocurrió en agosto de 1983 cuando el gobierno le autorizó prestar servicio de conmutación internacional. En abril de 1983, Mercury puso a disposición de los usuarios, servicios de telecomunicaciones en la ciudad de Londres y planeó su expansión a todo el territorio del Reino Unido.

La reforma también alcanzó a los servicios de valor agregado. En, octubre de 1982, el gobierno estableció una Licencia General para Redes de Valor Agregado bajo la responsabilidad del Departamento de Comercio e Industria. Para 1984 se habían otorgado permisos a 72 compañías para proporcionar aproximadamente 200 servicios de valor agregado. [45]

Dos años después, la Ley de Telecomunicaciones de 1984 fijó las normas para derogar la exclusividad de BT sobre la prestación de los servicios de telecomunicaciones. En noviembre de ese año el gobierno privatizó 51% de las acciones de esa empresa, manteniéndose todavía como accionista mayoritario.

La licencia otorgada por el Departamento de Comercio e Industria, por 25 años obliga a BT a proporcionar servicios de telecomunicaciones en el área rural, el mar y la costa, casetas públicas, servicios para los incapacitados, servicios de emergencia incluyendo los marítimos; continuar con la instalación y mantenimiento de servicios básicos con cargos en escala uniforme en todo el país; y, proveer servicio universal, [46] principalmente.

BT fue requerida a cumplir desde noviembre de 1985, por un período de cinco años después de la liberalización, con la fórmula para controlar los precios de llamadas locales (local tariff reduction o RPI) (ver capítulo 4, p164), mantener la obligación de llevar servicio universal, atender necesidades especiales de la comunidad y desempeñar un comercio justo.

A diferencia de AT&T en Estados Unidos, pero semejante a la reestructuración de la Nippon Telephone and Telegraph de Japón, BT fue vendida como una unidad completa, con su rango de actividades subsidiarias y con una posición dominante en el mercado. Es decir, el gobierno inglés privatizó sin desintegrar el monopolio, solo requirió de un fuerte regulador (Oficina de Telecomunicacionhes, Oftel) para que vigilara el cumplimiento de las restricciones impuestas a BT y se propiciara un ambiente competitivo real y pudiera obtenerse información indispensable, sobre todo de los costos. [47] Una revisión del monopolio compartido empezó en noviembre de 1990 cuando el Departamento de Comercio e Industria y ejerció su derecho a otorgar licencias adicionales a operadores de servicios.

En 1987 se profundizó la liberalización de los servicios de valor agregado firmándose una nueva licencia por 12 años. Desde la liberalización de estos servicios, cientos de proveedores empezaron a proporcionar un amplio rango de servicios especializados, totalizando 72 compañías en 1988.

En servicios de telefonía celular, cuya introducción inició en 1985, si bién existen varias empresas, dos son las que dominan el mercado británico, Cellnet (BT-Securitor) y Vodaphone (Racal empresa productora de equipo).

No obstante la privatización, la introducción de competencia y regulación, BT se mantiene como empresa altamente productiva y participa en diversos rubros de la industria de las telecomunicaciones en el Reino Unido, [48] domina el mercado interno y ha llevado a altos niveles de calidad del servicio. En 1987 empleaba aproximadamente 235 mil trabajadores. En marzo de 1991 tenía 50% de líneas de transmisión digital y desde junio de 1990, 100% de sus lineas troncales eran digitales e instaló más de 3.5 milones de kilómetros de fibra óptica en sus troncales. Sin embargo, la digitalización de sus líneas de conmutación se ha rezagado, ya que en 1992 todavía 60% se conectaban a centrales telefónicas electromecánicas. [49]

La desregulación del mercado inglés de telecomunicaciones alcanzó también a los servicios vía satélite. En 1988 empezó una progresiva liberalización que inició con el otorgamiento de licencias adicionales a las de BT y Mercury, a siete operadoras especializadas en servicios de satélites para proveer servicios punto-multipunto, en un solo sentido, hasta terminales VSAT (very small aperture terminal) o TVRO (television receive-only satellite dish). Además, se separaron las actividades de regulación de los servicios internacionales de satélites de British Telecom International pasándose a la Oficina de Asuntos Regulatorios [50]. Empresas como la BBC y National Transcommunications Ltd tienen su propio satélite para transmisión de noticias y la última tiene una licencia para radiodifusión por satélite.

Para mayo de 1991 solamente tres compañías poseían licencia para proveer servicio de línea fija de telecomunicaciones en el Reino Unido: BT, Mercury (ahora subsidiaria de Cable & Wireless); y, una tercera compañía, Kingston Communication plc. que posee licencia para proveer servicios en una área restringida en Kingston-Hull.

Inglaterra es el segundo país industrializado que permite, aunque limitada, competencia de dos operadores públicos de red para provisión de tráfico interno e internacional de voz y datos. La competencia ha sido introducida en los servicios básicos, adicionalmente al de los servicios de valor agregado o mejorados; un paso que no se atreven a dar algunos gobiernos europeos por temor a crear duplicación o deterioro de la red básica. A diferencia de Estados Unidos, permitió desde 1983 (poniéndose en práctica hasta 1988) competencia en el uso de los circuitos locales y específicamente entre compañías telefónicas y las de televisión por cable. [51]

Inglaterra puso el ejemplo, al iniciar la desregulación y privatización de su monopolio público de telecomunicaciones, y ha sido, de los países industrializados, el que más agresividad ha mostrado permitiendo incluso competencia interna en los servicios básicos. No obstante, los propósitos que dieron lugar a esta gran transformación, no fueron, como en el caso de Estados Unidos, únicamente para desintegrar el monopolio y permitir la competencia, sino que más bién atendieron a fines económicos de mayor alcance del Reino Unido.

Según Eli M. Noam, la liberalización inglesa de las telecomunicaciones está fuertemente vinculada con el poco éxito internacional que tenían los productores de la nueva tecnología electrónica. En virtud de que Londres es, junto con Nueva York, el mayor centro de servicios internacionales que prefieren las firmas no Europeas para instalarse, el gobierno de Margaret Thatcher desreguló fuertemente ese mercado para hacerlo más competitivo, pero el efecto más importante fue hacer de Londres el centro de las transacciones empresariales europeas. [52]

Japón

El otro caso de reestructuración del sector telecomunicaciones es el de Japón. Aunque ha emprendido una apertura muy moderada, su caso es indicativo de la relevancia del sector en la competencia comercial internacional. Salvo los conflictos entre los ministerios gubernamentales de comercio y de telecomunicaciones, parecer ser que el objeto principal de la reestructuración fue mostrar hacia el exterior disposición a cambiar, para que sus transnacionales de equipo, principalmente, mantuvieran acceso menos problemático en los mercados internacionales.

El monopolio de NTT

Hasta 1985, antes de su reestructuración, el sistema de telecomunicaciones japonés era un monopolio nacional, cerrado a cualquier tipo de competencia, interior o extranjera. Desde 1953, la industria de servicios de telecomunicaciones estaba dividida entre Nippon Telephone and Telegraph (NTT) que proveía totalmente el servicio telefónico local y nacional, y Kokusai Denshin Denwa (KDD) quien prestaba el servicio internacional en su propia red. Este sistema era supervisado por el Ministerio Postal y de Telecomunicaciones japonés (MPT), quien fijaba los precios y tenía como objetivo general fomentar la expansión del servicio universal. Asimismo, se permitían los subsidios cruzados de empresas a usuarios residenciales.

NTT también mantenía el Laboratorio de Comunicaciones Electrónicas que auspiciaba investigaciones conjuntas con sus cuatro proveedores de equipo: NEC, Fujitsu, Hitachi y Oki, quienes compartían el mercado de equipo terminal proporcionalmente.

Durante la segunda guerra mundial, las redes japonesas de telecomunicaciones fueron completamente destruídas por los intensos bombardeos. La reconstrucción de las telecomunicaciones fue una de las tareas más urgentes que se propuso el gobierno. En 1949 creó el Ministerio de Telecomunicaciones al dividir al Ministerio de Comunicaciones en dos ministerios: el de Servicios Postales y el de telecomunicaciones.

Las restricciones para instalar circuitos privados de telecomunicaciones fueron eliminadas de acuerdo a la Ley Pública de Telecomunicaciones de 1953, pero permanecieron otras como la conexión de equipo a las líneas de NTT, el arrendamiento de líneas privadas, el uso de lineas privadas para transmisión de mensajes o circuitos de televisión.

En los setenta, NTT cumplió con creces los objetivos para los que fue creado como monopolio público en 1952, a saber, satisfacer las demandas públicas de brindar acceso a un sistema de telecomunicaciones de larga distancia. En 1979 Japón logró equilibrar la oferta y la demanda de servicios telefónicos, había más de 38 millones de suscriptores y cerca de 53 millones de aparatos en uso con una red en activos fijos valuada en 32 billones de dólares. Las telecomunicaciones japonesas entraron en una etapa donde la demanda y la expansión evolucionaron en búsqueda más de calidad que de cantidad de servicios. [53]

En los sesenta, con la expansión de las comunicaciones de datos y servicios de facsimile, muchos usuarios fueron afectados por esas limitantes. A ello, el MPT respondió en 1971 con reformas a la Ley Pública de Telecomunicaciones dejando sin efecto muchas de las anteriores restricciones. La desregulación de 1971 a 1973 permitió la conexión de computadoras, equipo de recepción de datos y facsimiles a las líneas telefónicas de NTT.

Estas medidas fueron haciendo mella poco a poco al monopolio de NTT. En 1982, MPT autorizó la instalación de redes para servicios de valor agregado para pequeños negocios, y al año siguiente autorizó también el intercambio de mensajes a través de cables para televisión. [54]

La desregulación del monopolio

A principios de los ochenta diferentes factores confluyeron para iniciar la reestructuración del régimen de las telecomunicaciones japonesas. Fricciones comerciales con Estados Unidos, quejas de poderosas empresas japonesas por las altas tarifas e inadecuado servicio, además de los conflictos que sostuvo el Ministerio de Comercio Internacional e Industria (MITI) con MPT [55] para imponer su autoridad sobre la industria de la computación, precipitaron un debate político que culminó en 1985 con la expedición de dos leyes sobre telecomunicaciones: La Ley de Empresas de Telecomunicaciones y la Ley de la Empresa Nippon Telephone and Telegraph. Estas dos leyes proveyeron el marco jurídico que modificó el sistema de telecomunicaciones japonés, al introducir formalmente la competencia en los dos rubros más importantes de la industria de telecomunicaciones; el servicio telefónico local e internacional y el fin del monopolio de NT y KDD.

La Ley de Empresas de Telecomunicaciones tiene como objetivos fundamentales, eliminar el monopolio de NTT introduciendo competencia en los servicios local y nacional y crear dos categorías de empresas para la prestación de los servicios. Las empresas se clasifican, de acuerdo a esta ley en empresas tipo I y tipo II.

Las empresas tipo I son compañías como NTT y KDD que pueden construir su propia infraestructura y prestar servicios sobre sus propias redes regionales y de larga distancia, respectivamente, tales como servicios celulares, de localización y satélites. Necesitan el permiso de MPT para ofrecer servicios que se prestan bajo tarifas reguladas. El capital extranjero fue limitado a un tercio.

Bajo el nuevo régimen legal, el gobierno retuvo 51% de las acciones de NTT y los extranjeros podrán participar con solo un tercio. En marzo de 1990 la empresa tenía 34.1% de accionistas externos, pero existe una previsión en la ley para que pueda aumentar a 66.7% y el resto sea tomado por el gobierno. Hasta ese mismo año se habían autorizado cinco grupos para que compitieran en el mercado de larga distancia con NTT. [56]

Como ya mencionamos, la regulación de NTT requirió una ley específica, la Ley de la Empresa Nippon Telegraph and Telephone que le autoriza a proporcionar los dos tipos de servicios, por lo que tiene una posición dominante en el mercado nacional, y además compite en el mercado más productivo que abarca Tokio y Osaka.

Las empresas tipo II son definidas residualmente como cualquier empresa de telecomunicaciones diferente a las tipo I. Arriendan el uso de las redes de las empresas tipo I para prestar servicios especializados dentro del mercado japonés, la participación extranjera no tiene restricción y requieren solamente el registro o notificación para operar en el país.

A su vez las empresas tipo II se clasifican en Tipo II Generales y Tipo II Especiales. Las primeras proporcionan facilidades de transmisión en gran escala al público. Incluye servicios nacional e internacional, deben notificar sus tarifas a MITI y no tiene restricciones a la participación extranjera. En noviembre de 1990 había 873 empresas de esta categoría. Las Tipo II Especial pueden ofrecer servicios de telecomunicaciones en general, nacional e internacional, usando redes de las empresas tipo I. En noviembre de 1990 había 29 empresas de esta categoría. [57] La mayoría de ellas son japonesas y solamente muy pocas redes de valor agregado incluyen capital extranjero, entre las que están las estadounidenses AT&T e IBM.

Cinco años después de que se expidieran esas leyes, la industria de telecomunicaciones japonesas observó variaciones. El gobierno, para impulsar la concurrencia, mantuvo las tarifas de NTT y KDD a niveles no competitivos. Aun con ello, NTT mantuvo un monopolio virtual en el servicio local residencial y proporcionó él mismo un acceso superior en tarifas controladas en regiones comerciales densas. [58] El dominio de los grandes consorcios de NTT y KDD es casi absoluto con 80% del mercado. En abril 1989 empezaron a operar dos empresas que compiten con KDD en la prestación del servicio internacional: International Telecom Japan (ITJ) e International Digital Communications (IDC). Estas nuevas compañías apenas si tienen una mínima participación en el mercado de esos servicios que alcanza el 3% del tráfico telefónico. Existen tres nuevas empresas de larga distancia, Daini Dende Inc., Japan Telecom Co. y Teleway Japan Corp., que operaron para 1989-1990, 3.1% del valor del tráfico telefónico nacional y 4.8% en tráfico de líneas arrendadas. Hay dos compañías para transmisiones vía satélite, 16 compañías en servicio de telefonía celular y otros servicios móviles y 36 ofrecen servicios de radiolocalización. [59]

La desregulación no ha producido los efectos formalmente establecidos. Entre las principales compañías que han ingresado a la rama de las telecomunicaciones japonesas están los grandes consorcios de ese país: Kyocera, Japan Railways, Toyota Motors, Mitsui, Mitsubishi, Sony, Matsushita Electric, NEC, Hitachi, entre otras. Algunos consorcios internacionales de telecomunicaciones, computación y otros servicios como IBM, AT&T, Hughes Communications Incorporation, Cable & Wireless, Merryl Lynch y Pacific Telesis se han introducido muy incipientemente. Aún cuando la competencia tiende a ampliarse en base a la participación de los grandes consorcios internacionales y nacionales, NTT y KDD mantienen su posición dominante.

El crecimiento de NTT ha ido en ascenso, es la empresa de mayor valuación en el mundo, dos tercios de sus acciones han sido vendidas al público por un total valuado en el mercado en 250 billones de dólares. Es un consorcio fuerte y eficiente con más de 170 filiales y asociadas; aumentó de nueve a 11 sus laboratorios de investigación, creó la división NTT International Corporation y ha hecho alianzas con IBM. [60] En 1991 fué la segunda empresa de telecomunicaciones más grande del mundo con 264,980 empleados de tiempo completo e ingresos por 40.1 billones de dólares, 15 billones menos que AT&T. [61]

La reestructuración de las telecomunicaciones japonesas estuvo determinada por factores competitivos. Ultimamente, sus redes han evolucionado de la expansión a la modernización. NTT reinvierte cerca de 30% de sus ingresos anuales y dedica otro 4.2% a investigación y desarrollo, la más alta de los países de la OCDE. Cuenta con un plan para digitalizar completamente la red principal para 1999 y la instalación de una red digital de servicios integrados en banda ancha que complemente la actual y que entrará en operación en 1995. Para 1990, 34% de las centrales telefónicas de NTT y 65% de sus lineas troncales eran digitales. [62]

De acuerdo a analistas norteamericanos, los cambios regulatorios en Japón han tenido un impacto mínimo en la competencia extranjera. La incursión de las empresas en equipo terminal de usuario y equipo central de oficina se mantiene limitada. La más notable incursión extranjera ha sido el contrato ganado por Northern Telecom para reemplazar conmutadores en cinco años. Fue la primera firma diferente a la familia Den Den (Hitachi, Oki, NEC, Mitsubishi) en hacerlo, pero mientras los ingresos de Northern Telecom han crecido en más de 600 millones de dólares en Japón, la proporción de Northern Telecom sumó solamente un 2-3% del mercado japonés para 1990. [63]

La firmeza con que el gobierno japonés ha emprendido la privatización y liberalización de las telecomunicaciones, está en duda, pues a la fecha esas acciones son más formales que reales. Se ha visto con mucha reticencia el hecho de que a pesar de que NTT se convirtió en compañía privada, legalmente aún tiene la obligación de continuar prestando servicio universal equitativo de acuerdo al artículo 2 de la NTT Corporation Law, a la manera de los monopolios públicos. NTT está obligado a subsidiar el déficit del servicio que se califique como de utilidad pública en caso de que los reguladores pongan tarifas más bajas que los costos de esos servicios. Además, no está claro hasta dónde se extiende la responsabilidad de NTT de proveer servicio público, pues puede entenderse en el sentido de mantener su posición dominante. [64]

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