Impresión

Introducción:

Las telecomunicaciones se han convertido en un punto crucial de la agenda del desarrollo económico y social de México, al igual que lo han sido en estos últimos años, el ejido, la banca, el petróleo y el transporte público.

El problema es que México se introdujo en la sociedad de información o posindustrial sin haber definido un proyecto de desarrollo para el sector, pués hasta 1995, por primera vez, el Congreso de la Unión aprobo una Ley Federal de Telecomunicaciones, siendo que Estados Unidos cuenta con una desde 1934. Aunque la Ley de Vías Generales de Comunicación de 1940 y el Reglamento de Telecomunicaciones de 1990, norman su operación, las lagunas han sido una constante ademas de que han surgidos nuevas realidades fuera de reglamentación y que son precisamente los aspectos cruciales de la actualidad de las telecomunicaciones.

Contra lo recomendable, la reestructuración de las telecomunicaciones mexicanas ha empezado por los hechos, es decir, el gobierno hace una serie de compromisos con los agentes económicos y posteriormente se emiten leyes ad hoc, utilizando al derecho como instrumento de legitimación de hechos cuasi-consumados y no como real marco normativo para proyectar el desarrollo. Esto no puede continuar así.

Desde principios de 1990 cuando se lanzó la convocatoria para la reprivatización de Teléfonos de México, se vive una reestructuración de las telecomunicaciones que ha ido a una velocidad inusitada, ubicándonos ya en un mercado que ni los propios países desarrollados pueden regular con eficacia, ni siquiera apoyándose en grupos de expertos, instituciones, antecedentes de trabajo regulatorio, existencia de agencias especiales y enorme control público sobre los servicios del sector.

Es preocupante que en México, las telecomunicaciones hayan sido hasta la fecha asunto de unos cuantos técnicos de la Secretaría de Comunicaciones y Transporte, de gerentes y abogados de Telmex y algunas transnacionales. Ultimamente tienen una injerencia importante las Secretarías de Hacienda y de Comercio; la primera para arbitrar las desincorporaciones de áreas reservadas al Estado, y, la segunda para negociar los términos de la liberalización del ramo en el Tratado de Libre Comercio para América del Norte y organismos internacionales. Existen cámaras de industriales y asociaciones de técnicos profesionistas que ocasionalmente vierten opiniones sobre el sector. No obstante, la situación es que su conocimiento es incompleto, disperso, y a pesar de que se han elaborado libros, ensayos y trabajos excelentes sobre algunas áreas, como el de Federico Kulhmann, Fernando Mateos y Alfredo Alonso (1992), Carmen Gómez-Mont (1992), Ligia María Fadul, Fátima Fernández y Héctor Schmucler (1986), Enrique Cárdenas de la Peña (1987), Peter F. Cowhey, Jonathan D. Aronson y Gabriel Székely (1989), no existe un corpus teórico claramente delimitado y sistemáticamente atendido por la comunidad académica como ocurre con otros servicios públicos como la educación, la salud, electricidad y la banca.

Esta desatención teórica se corresponde con la desatención estratégica que se les dió durante décadas, por esa especie de mimetismo que ocurre en México, que sólo cuando el estado incluye en su agenda política a un tema determinado, de inmediato nos ocupamos de su estudio, ostentando de esa manera una incapacidad de prospectiva característica del subdesarrollo. La comunidad intelectual de un país debe tener sus propios ritmos y no esperar que provengan del Estado las prioridades de la investigación.

Con todo, uno de los méritos de la administración del presidente Carlos Salinas (1988-1994) es haber convertido al sector telecomunicaciones en parte de la estrategia del futuro desarrollo de México. La crítica que se hace, en ocasiones con evidencias, es la sistemática violación a los procesos legislativos y a la parchadura de normas para llevar a cabo la reforma del sector antes que aprobar una Ley Federal de Telecomunicaciones. Esa tarea se pospuso y el gobierno actual tiene que definir bajo presión el rumbo del sector por los acuerdos con el gobierno estadounidense y los inversionistas extranjeros, para el rescate financiero del peso, por las devaluaciones de diciembre de 1994 y enero-febrero de 1995.

La sociedad mexicana debe involucrarse en el conocimiento de las telecomunicaciones, como lo hace en servicios comunes como electricidad, transporte público y últimamente en los servicios de banca y financieros. Precisamente, con la crisis económica desatada en diciembre de 1994 se ha puesto en el banquillo de los acusados a la banca anteriormente intocable y reputada de confiable, en la que sus disposiciones eran sólo objeto de explicaciones y no de revocaciones por parte de los clientes. Las carteras vencidas han venido a revelar prácticas de usura cuasi-medievales que indican la necesidad de resistencia de los usuarios a formas dacronianas y aniquilantes de prestación de un servicio público, prácticas que incluso inhabilitan a los bancos mexicanos a participar en los mercados mundiales en los que la eficiencia es como una ley de gravedad que se impone por la fuerza.

La regulación y planeación de las telecomunicaciones se encuentra en manos de cerrados equipos de funcionarios y técnicos que comúnmente consultan, quizá porque son los únicos que tienen información, a grupos empresariales emergentes para tomar sus decisiones, lo cual resulta inconveniente cuando se trata de una industria que constituye los cimientos del nuevo edificio económico y social. La educación pública, el desempeño económico de todas las empresas, desde los estanquillos hasta las transnacionales, el sistema político, la infraestructura de cultura y entretenimiento, el sistema de salud, la vida privada misma dependen ya de este servicio, y todavía no la convertimos en un asunto de la sociedad civil. La única experiencia de los usuarios mexicanos frente a las consecuencias de las telecomunicaciones son los reclamos ciudadanos por las fallas y cobros excesivos del servicio telefónico en la prensa y la Procuraduría Federal del Consumidor, pero aún no se fiscalizan los impactos que tienen en la salud las nuevas tecnologías inalámbricas, el uso del espectro de frecuencias, la defensa de la privacidad, el control de la calidad de la información que ya son preocupación en sociedades desarrolladas. Por ejemplo, en Alemania empieza a prohibirse hablar por el teléfono celular mientras se maneja, y en Estados Unidos se prohiben las ventas por teléfono a domicilio que afecten la privacidad de las personas. En México, existen menos controles, algunas compañías han desatendido las órdenes de las autoridades para advertir a los consumidores de los costos del servicio. El obsequio de teléfonos celulares en los últimos años se tradujo en formas de endeudamiento inducido por ignorancia de los usuarios. Aspectos como estos se van a multiplicar exponencialmente y debemos tener una ciudadanía educada para evitar ser víctimas del nuevo mercadeo de las telecomunicaciones. Pero también las propias empresas mexicanas necesitan involucrarse más en el mercado del nuevo insumo estratégico de su producción que es la información.

Mi empeño por escribir este libro es proporcionar una introducción al conocimiento de las telecomunicaciones en sus diferentes facetas, históricas, técnicas, económicas, jurídicas y sus escenarios futuros, particularizando en los casos de Estados Unidos y México. El presente, es un trabajo de divulgación que exigió una prolongada y sistemática labor de investigación y consulta para conjuntar en un pequeño volumen información que permitiera cumplir estos objetivos. Debo alertar al lector que deja muchos campos sin abordar y presenta limitaciones, por mis propias fallas y por ser un acercamiento global antes que un tratamiento técnicamente pormenorizado de todos los factores analizados. No obstante, estoy convencida que permitirá tomar conciencia y ubicar a cualquier tipo de lector en el debate contemporáneo de las telecomuncaciones en México y el mundo. Hubiera deseado abordar aspectos relativos a las organizaciones de trabajadores en el sector, el desempeño interno de Telmex, la industria de la radio y la televisión, la colusión de grupos empresariales, aspectos financieros y de mercadeo para la fijación de tarifas, que no podían incluirse en un libro de caracter general, pués requieren por sí mismas estudios por separado.

El libro se integra por ocho capítulos. El capítulo 1, Las tecnologías alámbricas e inalámbrica. Orígenes y desarrollo, el 2, Las nuevas tecnologías de telecomunicaciones, y el 3, Características de los monopolios de Telecomunicaciones, se ocupan de responder a interrogantes básicas, como las siguientes: [[questiondown]]qué son las telecomunicaciones, cómo surgieron, cómo han evolucionado en diferentes países? [[questiondown]]Cuáles han sido los encadenamientos tecnológicos que han llevado del telégrafo de Morse al satélite, las fibras ópticas y redes integradas? [[questiondown]]Cómo han evolucionado las empresas de telecomunicaciones de monopolios públicos a monopolios privados? [[questiondown]]Cuáles son los principios generales y características bajo los que han funcionado los monopolios de las telecomunicaciones?

Para ello nos remontamos a los laboratorios de los físicos del siglo XVIII, al de los inventores del siglo XIX, al lanzamiento del satélite para comunicaciones "El Pájaro Madrugador" desde 1965 por los Estados Unidos, el tendido de fibra óptica y la digitalización de las redes que han permitido la confluencia mundial de los medios de telecomunicación terrestres, espaciales y submarinos. Nos remitimos a la organización de las primeras empresas telegráficas y telefónicas, terminando con la conformación de los grandes monopolios como el de American Telegraph and Telephone de Estados Unidos, Post Office de Inglaterra y Nippon Telephone and Telegraph de Japón.

Visto lo anterior, en el capítulo 4, La reestructuración mundial de las telecomunicaciones, ponemos atención en los cambios regulatorios que en los ochenta comenzaron a experimentar las telecomunicaciones, sin duda los más importantes de su historia desde que se inventó el teléfono. La desregulación de Post Office en 1981 promovida por la primera ministra Margaret Thatcher en Inglaterra y la desintegración en enero de 1984 de AT&T por el acuerdo de enero de 1982 entre el Departamento de Justicia y la propia AT&T dieron paso a una nueva era en las telecomunicaciones correspondiente al modelo económico neoliberal que se venía implantando, que ha desembocado en las privatizaciones en más de 70 países de las empresas públicas, pasando por Nippon Telephone and Telegraph en Japón en 1985, la Compañía de Telecomunicaciones de Nueva Zelanda en 1987, la Empresa de Telecomunicaciones de Argentina en 1990, Teléfonos de México en 1990, la empresa de Telecomunicaciones Cubana en 1994 y se encuentran en proceso las de Brasil, Bolivia, Colombia, Uruguay en América del Sur, y cada vez más son excepciones los países que no lo han hecho. Al mismo tiempo, han conformado un mercado mundial abierto, pero con prácticas de proteccionismo fomentadas por los grandes bloques comerciales, a los cuales no les han sido suficientes el GATT, el Banco Mundial y la UIT, para ponerse de acuerdo sobre como hacer accesibles los mercados a sus empresas y disputarse los emergentes.

En el capitulo 5, Estados Unidos. La gran reestructuración realizamos un seguimiento de la regulación en Estados Unidos desde la creación en 1877 de AT&T, su sujeción a controles legales que lo convirtieron en monopolio regulado, los constantes intentos por desmembrarlo desde 1949, las presiones para que aceptara conectar componentes tecnológicos diferentes a los fabricados por su filial manufacturera Western Electric en los cincuenta y sesenta, aceptación de competencia en servicios de larga distancia en 1971 y en redes de servicios de valor agregado en 1977.

Esas presiones llevaron finalmente a la desintegración del monopolio de AT&T en 1984 y provocaron un sisma en las telecomunicaciones mundiales. Con ello, perdieron vigencia los principios de monopolio natural y proveedor preferencial que habían sido justificante para mantener los monopolios de las redes telefónicas en todos los países.

Después de la reestructuración de la industria estadounidense, los reguladores en ese país han continuado enfrentando grandes escollos para regular el mercado del sector y su agresiva política para abrir mercados. El conocimiento del sector estadounidense nos permite contrastar la situación actual de las telecomunicaciones mexicanas, de su futuro, de las ventajas y riesgos de la reestructuración que lleva a cabo el gobierno, y también aprender de las experiencias del mercado más complejo del mundo. Así, en los capítulos 6 y 7, La desregulación de las telecomunicaciones en México y Regulación y reprivatización de Telmex, abordamos el proceso de desregulacion del sector desde finales de los ochenta. En el capitulo 6, despues de exponer el estado dramatico en que se encontraban la infraestructura y los servicios de telecomunicaciones e investigación, y desarrollo nos referimos a las principales medidas que ubican a Mexico en el esquema de liberalizacion del sector. Asi en noviembre de 1988 se liberalizo el comercio de equipo terminal, en noviembre de 1989 se separaron las funciones de regulacion y operacion de servicios con la creacion de Telecomunicaciones de Mexico, se introdujo competencia en los servicios de radiotelefonia movil con tecnologia celular, servicios de valor agregado y teleinformatica en 1990, se desincorporo la Red Federal de Microondas y se promulgo el Reglamento de Telecomunicaciones en octubre de 1990.

Hacemos enfasis en que la politica de desregulacion y privatizacion se emprendio al margen de un proyecto integral de largo plazo para el sector y de ausencia de un marco juridico acorde a las modernas funciones que tienen las telecomunicaciones de la actualidad. Los casos de los satelites para comunicaciones domesticos y la radiotelefonia movil celular, que abordamos en apartados especiales, se exponen como muestra de la desacertada administracion y erratica regulacion en dos de los mas importantes rubros del sector.

El capítulo 7 lo dedicamos a la empresa Teléfonos de México. Estudiamos los parametros y justificaciones bajo las que se privatizó y aceptó inversión extranjera en la que fue la segunda para estatal mas importante y con mayor rentabilidad del pais.Exponemos las experiencias que ha dejado la privatización de Telmex, las respuestas del gobierno, los usuarios y las empresas ante la expansión de las telecomunicaciones. Tambien dejamos asentados los grandes temas a discutir para hacer de las telecomunicaciones el soporte del desarrollo económico de México sin hipotecar la capacidad del gobierno de imponer el interés público a su funcionamiento y conciliar requerimientos de servicios, derecho al lucro a las empresas que arriesgan capital y equidad en cobro a los usuarios. En fín, los retos que el gobierno mexicano enfrenta en el campo de las telecomunicaciones.

El libro finaliza insistiendo en la necesidad de constituir un regulador técnica y legalmente fuerte para las telecomunicaciones mexicanas, y evitar que las modas y los mitos de un neoliberalismo ingenuo lleven a debilitar la función rectora del Estado en el sector. Es posible combinar la prestación privada del servicio con una legislación que armonice el interés público con los criterios de rentabilidad del capital si se tiene un conocimiento profundo de esa actividad, el poder de las leyes y el control social.

Al momento de terminar de redactar este libro, a mediados de abril de 1995, se presentó la iniciativa de ley federal de telecomunicaciones a la Camara de Senadores, por lo que no se alcanza a analizar en este texto. A reserva de su posterior revision nos parece que, no obstante que, vendrá a subsanar una deficiencia reglamentaria aplazada por décadas, contar con una ley específica para el sector abre un parteaguas en las formas de regularlo. Tendría que convertirse, más que en una acción coyuntural, en un primer paso de la implantación de nuevas políticas gubernamentales encaminadas a poner los asuntos de las telecomunicaciones a la luz pública nacional. La dotación de una ley de telecomunicaciones debe ser más que una muestra de que existe un interés firme por dotar al sector de un marco jurídico acorde con la realidad actual.